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陳樹慶:中國政府是否有權力剝奪中國公民的國籍權利?

陳樹慶

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【大紀元2011年11月25日訊】《中華人民共和國國籍法》第九條規定:「定居外國的中國公民,自願加入或取得外國國籍的,即自動喪失中國國籍。」如果定居外國的中國公民,自願加入或取得外國國籍後,又不願意放棄中國國籍的情況下,那麼根據該條中國大陸國籍法的規定,實際上就以「法定」的形式,以「自動喪失」之名義剝奪了中國公民的中國國籍之權利。

國籍的本質,是國家與其國民之間有關歸屬及身份資格的相互確認關係。深入分析,就有這種確認關係誰是主導者,確認關係的宗旨是甚麼,確認關係的內容和方法如何等等問題。本文試圖對涉及國籍法的幾個關鍵問題進行分析,在法理上儘可能做到綱舉目張,以說明《中華人民共和國國籍法》第九條之規定損害了中國人民追求自由和幸福的權利,是一條惡法條款,以圖將來修正國籍法的時候,能夠予以廢止。

一、國家的國籍管轄權力和國民的國籍權利

人類社會自從有了國家及其國民後,由於社會性質不同,國家和國民之間的相互關係及地位也是不同的,這在國籍確認上也得到了直接的體現。

在專制社會,國家成了一部份人通過爭奪而獲得的私產。成功通過「打天下,坐天下」的專制統治者,既然將國家作為其私產,那麼作為一個國家所包含的三要素領土、人民以及政府,當然也成了統治者的私產,比如在封建帝王時期「普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣。」就是最好的註解。一個牧民對於哪些牲口屬於自己的進行確認,奴隸主對奴隸的歸屬作出確認,與統治者以國家的名義對臣民的國籍給以確認,沒有本質的區別。這樣的國籍確認制度,根據專制統治者的利益取向,以對國民的控制和管理為主要目的,或者說國籍立法以明確國家對人民的「管轄權力」為主導,表面上看是「為國立法」,實質上是為統治者而立,是權力本位;而對於國民來說,效忠代表國家的朝廷、元首或「領導黨」,接受管轄或「領導」,繳納賦稅,服兵役和服勞役等內容占其國籍身份法律關係的主導地位,是義務本位。

在民主社會,或稱共和國,沒有凌駕於國家三要素之上的統治者,全體公民(如以集體概念稱之則為∶人民)是國家的主人,領土既是人民賴以生存以及是國與國之間區分的空間,政府不再是專制社會權貴管制人民的機器而變成了服務和保衛人民的機器,整個國家基於公民的福祉按照正義之原則而成立,實行依法治國。就像美國憲法序言開宗明義「我們美利堅合眾國的人民,為了組織一個更完善的聯邦,樹立正義,保障國內的安寧,建立共同的防務,增進全民福利和確保我們自己及我們後代能安享自由帶來的幸福,乃為美利堅合眾國制定和確立這一部憲法」,不僅憲法如此,實際上所有的法律包括國籍法都是「為民而立」。公民的國籍作為一項基本的人權內容,以享有平等的政治、經濟以及其它社會權利為主要內容。也可以說民主國家的國籍法,對於公民來說是以保障其權利為主導,屬權利本位;對於國家或代表國家的政府來說是履行其對公民的服務及保衛責任(如護僑責任)為主導,是責任本位。但是人類社會只要國家這一社會形態的存在,每個國家各自代表本國人民的整體利益,國與國之間、不同國家的公民之間、國家與外國公民之間的利害衝突還是在所難免,國家權力在更好地服務於本國公民之時,也同樣需要對本國公民有一定的管轄權力,需要對本國公民是否擁有外國國籍作出必要的調整或限制。

而國家的性質,不僅有傳統的王權專制國家,有「主權屬民,公民權利平等、依法治國」的民主共和國家,還有許多形形式式的以民主共和之名參雜使假行各色專制獨裁之實的國家,正由於世界上不同國家之間的國家主權性質不同,國籍問題,僅從法理上分析,其本質屬性就有顯著的區別。更何況即使在相同或類似政治性質的國家之間,由於各國的立法傳統、文化習俗以及其他社會人文結構的不同,各國在國籍法上的規定也不可避免地有很大的差別。

國籍問題首先是各國的主權事務,雖沒有普世一致的整體格式;但對各國的國籍制度進行比較,也還是可以總結出人類社會的某些共同價值、經驗和規律來的。一般而言,以維護統治特權為目標,以管理和控制為主要手段的,在國籍問題上常常喜歡「複雜問題簡單化」處理,實行單一國籍制,既便於對境域內國民的統治,也便於推卸對於域外僑民的護僑責,輕輕鬆鬆達到所謂「定分止爭」的效果;以公民權利為主導的,就以爭取和保障權利主體獲得更大的自由空間為宗旨。

舉例說,一個人能夠選擇或擁有多個公司的股票,可以成為多個公司的股東,常常會感覺出比只能擁有一個公司股票成為一家公司股東要好,同樣道理公民就喜歡擁有或可能擁有多個國籍,從而享受或可能享受多國公民待遇,不怕國籍問題的複雜化,至於國家對於本國公民複雜國籍狀況所需增加的管理成本問題,通常單個國籍權利主體是不太會去多做考慮的。

毫無疑問,國家的「管理和控制」勢必對國民的「自由和權利」進行一定程度的限制,並要求公民履行當的服從和支持義務;而國民的「自由和權利」也以國家履行其「服務和保障」責任為依托。所以,國家「管理和控制」與國民的「自由和權利」,雖然有誰主誰輔之爭,但兩者不是絕對割裂或對立的,還有一定的相互依存和統一,一個國家的國籍制度,從某種意義上講,也從本質上反映了國家權力和公民權利之間的調整及平衡狀態。

二、國籍的「確認」與「承認」

從字面上解釋,法律意義的「確認」既可以是主動的法律關係(不同主體之間以權利、義務、權力、責任為內容的相互法定關係)之建立及明確,也可以是被動的法律事實(包含法律關係的行為或其它客觀存在)之認可;而「承認」只是指被動的法律事實之認可。「確認與否」的行為可以產生或取消、保持或變更法律關係,是「承認與否」的前提;而「承認與否」不能根本上否定「確認與否」的法律事實及其所包含的法律關係,但「承認與否」也在一定程度上影響了「確認與否」的 用範圍,在「承認與否」的權限管轄範圍內決定了「確認與否」的法律效力。

國籍的確認,是各個國家的主權事務,是國家與其國民之間的內國法律關係。每個主權國家都只能確認自己國家的國籍,不能確認外國國籍,外國國籍只能由外國政府確認。國籍的承認,也是各個國家的主權事務。每個主權國家,只能在自己的管轄範圍內對外國國籍作出是否承認,而不能在外國的管轄範圍強行要求該外國承認別國國籍。可以說∶國家對本國國籍的確認,無須與別國商議;而國家對外國國籍的承認,既可以各國獨立做出規定或決定,也可以與外國協商而相互間完全承認、有條件承認或不承認。

世界上近200個國家,每個主權國家都只能確認自己國家的國籍,例:有個小孩的父親是法國人,母親是英國人,孩子生在美國。他根據自然法(屬血)有法國國籍和英國國籍。根據美國憲法第十四條有美國國籍。不同國家對於同一人或一批人各自作出國籍的確認,就產生了多重國籍現象。這樣就發生了國籍管轄權的牴觸或競合,需要相對應國家間通過雙邊條約或多邊公約來協調或解決,以表明對於本國公民所擁有的他國國籍是否承認。

簡言之,對本國籍的是否「確認」是本國專屬主權的行使,一旦做出了「確認與否」的決定,就不能以「不承認」的名義來否定自己的「確認與否」行為;對外國國籍的是否「承認」雖然也是本國的主權,但只是一種是對外國「國籍確認」主權行為的被動應對態度,其空間效力僅限於本國主權管轄範圍之內。

三、公民擁有外國國籍,本國政府是否有權剝奪其內國國籍?

本國國籍的確認,雖然屬於國家主權,但現代社會,作為一個文明的國家也必須遵守自己簽署的雙邊條約或國際公約,也應該尊重普世的文明價值觀。1948年12月10日,聯合國大會通過第217A(III)號決議並頒布《世界人權宣言》,第十五條明確規定「(一)人人有權享有國籍。(二)任何人的國籍不得任意剝奪,亦不得否認其改變國籍的權利。」所以,在國籍確認上,對於單一本國國籍的公民,無論發生何種情形包括被追究各種法律責任,代表國家的政府無權剝奪其本國國籍。

那麼,對於擁有外國國籍的本國公民,國家是否有權剝奪其本國國籍呢?

在專制社會代表統治者的政府有權單方面解除這種國籍確認關係,「莠民不惜背棄祖宗廬墓,出洋謀利,朝廷概不聞問。」就像主人丟棄他(或她)的財產那樣輕而易舉。

在民主社會,國家是「民有、民治、民享」的,公民的個人權利保障與國家的整體利益是得以兼顧和當平衡的。經過對各國國籍政策的分析,我們認為,在中國公民取得外國國籍沒有明顯損害國家根本利益和國籍管理制度本身的情況下,代表國家的政府,不能僅僅因為中國公民擁有外國國籍這一行為或事實就單方面剝奪該公民的本國國籍。

擁有外國國籍的中國公民,其中國國籍的喪失應嚴格限制在以下兩個方面,第一,公民以政府認可的法定形式或程序聲明放棄中國國籍,或公民申請退出中國國籍而得到政府批准,屬於國家和公民之間的雙方合意行為。第二,擁有外國國籍的本國公民做出了嚴重損害國家的「存在、統一和完整」利益的行為,或者在本國主權管轄範圍內利用外國國籍之身份嚴重擾亂或損害本國國籍管理制度的行為,除了發生這兩種情形外,以服務和保障公民權利為職責的政府無權單方面解除已經確認的中國國籍之法律關係,或者說政府沒有權力去剝奪發生這兩種情形外的任何中國公民之本國國籍。

世界上大多數國家,不因自己的公民擁有外國國籍而確認其喪失本國國籍。但《中華人民共和國國籍法》第九條卻規定:「定居外國的中國公民,自願加入或取得外國國籍的,即自動喪失中國國籍。」這種「為淵驅魚」,以削減本國公民權益、專門利外為原則的情形,我們在對各國國籍法的比較研究中實在少見,以民主法治的理念來看是「奴(公僕)剝主(公民)權」,可以認為是明顯侵犯人民主權的僭越之舉,非常荒唐的。當然,現行國籍法的制定和立法,在法律宗旨上民意的決定性以及在程序上民權的參與性,都有社會和歷史的原因而存在重大瑕疵,所以做出這樣的規定也在所難免,我們希望在推動中國民主法治進步的同時,國籍法的修正能夠予以改正。

四、對本國公民擁有外國國籍之承認狀況的比較分析

一般而言,只要承認對方國家的存在,承認對方政府的合法性,各個國家對於非本國公民所擁有的外國國籍,由於該外國國籍的確認是該國籍所屬國的主權事務,而與本國又沒有直接的利害關係,基本上都採取承認的態度。

但是對本國公民所擁有的外國國籍,包括本國公民取得外國國籍,或外國公民取得本國國籍,或者一個公民原始取得生而具有多個國籍的資格,由於在屬人管轄權上發生競合而需要作出當的調整。一個國家是強制要求其公民只能擇其一而捨棄其它,還是允許其並存?是完全否定本國公民的外國國籍之法律效力呢?還是有條件地作出限制?世界上不同國家對於本國公民的外國國籍問題有各色各樣的承認模式,大體可以分為三類:有些國家是明確承認或默認的,英國、加拿大、美國等,不完全統計有90多個國家,占全世界近兩百個國家和地區的三分之一強,如愛爾蘭國籍法並無明文規定承認雙重國籍,但規定「對於加入他國國籍的愛爾蘭公民,只有其按法律規定宣佈放棄愛爾蘭國籍後才不具有愛爾蘭國籍。」實際上只要取得外國國籍的公民不依法定程序放棄愛爾蘭國籍,等於實際上默認了雙重國籍;有些國家最典型的是中國大陸,目前是不承認雙重的;還有些國家是有條件承認的,如1909年《大清國籍條例》第二章「入籍」之第三條規定「凡外國人具備左列各款願入中國國籍者准其呈請入籍:……(五)照該國法律於入籍後即應銷本國國籍者」說明以對等的原則,如果中國人入籍該外國人原籍所屬國要求放棄中國國籍的,那麼該國人入籍中國也應放棄原外國國籍,對於其他無此項規定的國家之人入籍中國,中國國籍法也沒做相應限制。即使有第三條第(五)項限制之外國人入籍中國,也有除外情形,《大清國籍條例》第四條規定:「凡外國人或無國籍人有殊勳於中國者,雖不備前條第一至第四款得由外務部民政部會奏請旨,特准入籍。」,再如1999年8月26日頒布的《波斯尼亞和黑塞哥維那國籍法》第4條規定:「波黑公民可擁有與波黑簽訂了承認雙重國籍協定的國家的國籍。」也算是一種對等的有條件、有範圍承認。

中華人民共和國公民,取得外國國籍的情況,我們認為屬於該公民與外國之間建立的外國法律關係,出於主權獨立和相互尊重的原理,中國政府無權干涉和否定這種法律事實,但對該外國國籍在中國主權管轄範圍內有權作出是否承認以及法律效力如何的規定或決定。所以現行《中華人民共和國國籍法》第三條「中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍。」應該排除該法第九條的規定,而作「中華人民共和國不承認中國公民具有外國國籍(注:其實際法律效力,無疑只能發揮於中國主權管轄範圍之內)」或者「不放棄原籍的外國人,中華人民共和國不確認其具有中國國籍」,這樣的理解才是嚴謹的,符合法理的。

當然,即使對於第三條規定,我們認為也不能算是最佳的或最合理狀態。就中國公民擁有外國國籍的情況而言,既然外國為該公民的自由和幸福都能賦予權利——確認該外國國籍,在沒有確鑿的事實和理由證明該外國國籍的取得明顯有損於中國國家利益或其他公民權益的情況下,我們認為,作為對中國公民權利之尊重,中國(政府)也應該對該外國國籍的法律事實予以承認,同時不妨對該外國國籍在中國主權管轄範圍內的法律效力進行必要的限制。

以對等原則,我們中國民主黨人認為,對於中國人入籍其國不允許繼續保留中國國籍的國家,擁有該國國籍之公民入籍中國亦不允許其繼續保留原籍。而不得以此類國家之情形類推到其他允許中國公民入籍並保留中國國籍的國家和其人民。

五、傳統「雙重國籍」與現代「雙重國籍」的處分變化

傳統「雙重國籍」以原籍的屬人管轄為主。

例如簽訂於1868年的《中美續增條約》(即《蒲安臣條約》),其第五條規定:「大清國與大美國切念人民前往各國,或願長住入籍,或隨時來往,總聽其自便,不得禁阻,為實現在兩國人民互相來往,或遊歷,或貿易,或久居,得以自由,方有利益。」第六條申明:「美國人民至中國,或經歷各處,或常行居住,中國總須按待最優之國所得經歷,或常住之利益,俾美國人一體均沾;中國人民至美國,或經歷各處,或常行居住,美國亦須照相待最優之國所得經歷與常住之利益,俾中國人一體均沾。惟美國人在中國者,不得因有此條,即特作為中國人民;中國人在美國者,亦不得因有此條,即特作為美國人民」第五條說明了中美兩國人民有入籍對方國家的權利,第六條實際上規定了,不管是否入籍,在對方國家仍舊作為原籍(或稱固有籍)國民。

再如1908年,荷屬東印度殖民地(現印尼)當局強迫華僑改籍事件,1909年清政府制定並頒布了中國歷史上第一部國籍法《大清國籍條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》採用的父系血統主義為主的原則,它是在荷屬東印度殖民地認同祖國的海外華人之積極努力與清政府拉攏利用海外華人的共同產物。另外,《條例》還對於放棄中國國籍作出了嚴格限制,體現了強烈的國籍屬人管轄傾向。依此《條列》,清政府從此理所當然的具有保護海外僑民的權力,而荷蘭殖民者將失去對華僑的控制。荷蘭政府當然不能容忍這樣一個事實,為了抵制中國國籍法,1910年2月,荷蘭政府隨即公布了以出生地主義為原則的「荷屬東印度籍民條例」。這樣,荷屬印尼華僑就具有了雙重國籍。在中荷國籍之爭中,由於廣大華僑的祖國認同,導致當時清政府占主動。

直到現在,法國國籍法仍舊強硬堅持固有國籍屬人管轄的優先原則,例如法國人不論以何種方式取得外國國籍,法國仍視之為本國公民,其義務、權利絲毫無增無損。特別是在任何情況之下,不能引渡到法國之外受審、服刑。

說到底,各國的國籍法之目的在維護本國、本國公民的權益。國籍的屬人管轄優先於其他法律事實發生地的屬地管轄(中國歷史上曾稱之為「治外法權」),包括在雙重國籍問題上,往往不惜作出利己損人的規定,容易引發管轄爭端。現代社會對於國籍問題尤其是雙重國籍的情況,在尊重和保障普世認同的基本人權之前提下,更加注重於對屬地管轄國家的主權包括其法律制度的尊重,一旦發生法律事件,以極盡當地法律救濟為主、外交和領事保護為輔的原則進行。

【澳洲教育網】2002年7月22日的一篇題為《中國雙重國籍問題探索》的文章中講了這樣一個故事,以色列的國籍規定且輔以猶太人回歸法:「任何猶太人一經入境,便可以提出入籍要求,馬上成為以色列公民。美國最近有一宗駭人分屍案,凶嫌由父兄陪同潛逃以色列,憑其父的以國國籍,要求當局將他當做以國公民,拒絕美國引渡要求。以色列當局開始為『國家尊嚴、民族利益』準備與美國政府週旋到底,但是美國民憤太大,影響到猶太團體,以及受其控制的國會議員,居然史無前例地扣壓部份對以美援。因此立竿見影,以色列果然開始動搖,不再堅持凶嫌是以國公民,準備引渡。此事尚有待上訴解決,然而可見以色列國籍法對世界各國一般猶太人的保護備至。」當然,這也是一個屬人管轄開始向事發地屬地管轄讓步和過渡的典型例子。

六、中國政府對「不承認雙重國籍」的鬆動

全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國國籍法》在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋(1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過):……二,所有香港中國同胞,不論其是否持有「英國屬土公民護照」或者「英國國民(海外)護照」,都是中國公民。自一九九七年七月一日起,上述中國公民可繼續使用英國政府簽發的有效旅行證件去其他國家或地區旅行,但在香港特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述英國旅行證件而享有英國的領事保護的權利。三,任何在香港的中國公民,因英國政府的「居英權計劃」而獲得的英國公民身份,根據《中華人民共和國國籍法》不予承認。這類人仍為中國公民,在香港特別行政區和中華人民共和國其他地區不得享有英國的領事保護的權利。在外國有居留權的香港特別行政區的中國公民,可使用外國政府簽發的有關證件去其他國家或地區旅行,但在香港特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述證件而享有外國領事保護的權利。

我們認為這樣的規定,基於對國籍問題的屬地管轄之重視,實際上也就等於明確了《中華人民共和國國籍法》不承認中國國公民雙重國籍的法律效力(即:確認了中國國籍者,不承認其擁有的外國國籍)只限於中國主權管轄的「香港特別行政區和中華人民共和國其他地區」,而不用於域外。在某種意義上是對《中華人民共和國國籍法》第九條卻規定:「定居外國的中國公民,自願加入或取得外國國籍的,即自動喪失中國國籍。」的用性進行了限制乃至否定。類似規定還可見於全國人大常委會關於《中華人民共和國國籍法》在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋,「解釋」第一條規定:「凡是具有中國血統的澳門居民,本人出生在中國領土(含澳門)者,以及其他符合《國籍法》規定的具有中國國籍條件者,不論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件,都是中國公民」。第二條規定:「凡持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民,在澳門特別行政區成立後,可繼續使用該證件去其他國家或地區旅行,但在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得因持有上述葡萄牙旅行證件而享有葡萄牙的領事保護的權利。」

中國政府對香港、澳門同胞在國籍問題上的特別處理,是對中國大陸政府自1954年(朝鮮戰爭結束後)以來的一貫立場及現行國籍法「不承認雙重國籍」的鬆動,基於公民權利平等的原則,這種做法既然對港澳同胞有利,為他們所接受,那麼為甚麼不可以惠及其他所有的海內外中國公民呢?為甚麼不可以進一步推廣和深入呢?

鑒於中國公民目前大量移居國外,為了應所在國的社會環境並獲得應有的權利保障而取得外國國籍;鑒於不少已經取得外國國籍的中國公民對祖國深厚不捨的感情而不願意放棄中國國籍;鑒於不少祖國發展需要的科技管理人才以及雄厚經濟實力人士希望回國發展、投資和生活;鑒於中國大陸現有國籍政策「不承認雙重國籍」嚴重影響了中國公民在國內外權益的充分保障,鑒於我們中國民主黨人以捍衛人權、推動中國的民主法治為己任,鑒於我們一貫主張人民權利應當納入國家的核心利益。所以,就像在社會其他各領域一樣,我們在國籍法改革方面也將為全體中國人爭取更大的自由和權利,作出應有的努力,本文的研究探討,只是一個開始而已,不會就此停止對國籍法改革問題的繼續關注、研究、探討和推動。

2011年11月24日晚,完稿於中國杭州@

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2011-11-25 5:07 PM
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