site logo: www.epochtimes.com

呂耿松 : 中國地方政府法制混亂亟待整頓

呂耿松

人氣: 13
【字號】    
   標籤: tags: ,

【大紀元2013年02月15日訊】浙江省杭州市公民陳渭湘等173人最近向最向國務院法制辦公室提出了規範性文件合法性審查申請,要求國務院根據《中華人民共和國立法法》及其他相關法律的規定,對浙江省杭州市政府辦公廳的兩個文件即《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)兩份規範性文件進行合法性審查,予以撤銷,並責令杭州市人民政府對制訂執行上述兩個規範性文件所造成的後果限期採取補救措施,終止對當事人的侵害。這是杭州市公民維權近二十年來首次向國務院提出對政府的抽像行為進行審查。

自從共產黨實行第二輪圈地運動(第一輪是所謂土改,以國家的名義反把公民的私有土地和房產占為公有,第二輪是所謂改革開放,又以國家的名義把公有的土地及土地上的房屋圈占給權貴集團)以來,杭州的拆遷戶們不知道跟政府和開發商打了多少針對具體行政行為的官司,但每次都是敗訴。拆遷戶們認識到,惡法不廢,老百姓永遠別想打贏官司。杭州市政府辦公廳的文件,竟然大於憲法,中國的法制已經混亂到了無法容忍的地步。

陳渭相等173位申請人曾於2012年8月10日向浙江省人民政府申請審查《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)兩個規範性文件的合法性以及兩個規範性文件所造成的對利害關係人的不利後果進行調查和監督,但2012年12月21日浙江省人民政府法制辦公室《關於對杭政辦函【2005】108號和杭政辦函【2005】211號兩個文件申請合法性審查的答覆函》(浙府法函【2012】361號)既沒有對申請的實體進行審查,也沒有對其後果進行調查、監督,所以他們只好依法向國務院申請審查,對申請的實體問題作出公正的處理意見,並請求對浙江省政府的不作為進行監督。

這次提請國務院審查的理由是:

一、杭州市政府在沒有法律授權的情況下,將《國務院城市房屋拆遷管理條例》、《浙江省城市房屋拆遷管理條例》、《杭州市城市房屋拆遷管理條例》規定的「市政府責成實施行政強拆權」、「申請法院司法強拆權」、「對直管公房的行政裁決權」、「對私房和單位自管房的行政裁決權和申請司法強拆權」、「具體組織行政強拆權」及各類應訴義務全部下放到區政府及其工作部門,該行為破壞和擾亂了法律規定的征地拆遷秩序。

1、《城市房屋拆遷管理條例》(國務院令第305號)第十七條規定:「被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷」;《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十八條規定:「被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內拒絕搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷」;《杭州市城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規定:「被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由市人民政府責成有關部門實施強制拆遷,或者由房屋拆遷主管部門依法申請人民法院強制拆遷」。無論是國務院的行政法規,還是浙江省和杭州市的地方性法規定,都明確規定只有市、縣人民政府有權責成有關部門強制拆遷城市房屋,並沒有規定市人民政府可以授權區人民政府責成有關部門強制拆遷。

杭州市政府以市府辦公廳的名義下發的《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)顯然不具有法律效力。國家住房和城鄉建設部於2004年9月3日發佈《建設部關於清理城市房屋拆遷有關地方性法規、規章中有關問題的通知》(建【2004】154號)中指出:「一些地方性法規定、規章違反《條例》的規定,將責成有關部門實施強制拆遷的權力授予了區人民政府」,認為應該清理。《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)是杭州市政府以市人民政府辦公廳名義發佈的,既不屬於地方性法規,也不屬於規章,早就屬於清理之例。

然而,杭州市政府卻在其2011年9月29日給申請人的《政府信息公開告知書》(杭政公開辦【2011】122號)中稱:「《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)系現行有效文件」。

2011年6月29日,國務院法制辦公室、住建部、國土資源部聯合發佈《關於做好有關征地拆遷的規章和規範性文件專項清理工作的通知》(國法【2011】38號),指出「這次清理的範圍是有關征地拆遷的現行地方政府規章,以及地方各級人民政府及其所屬部門發佈的有關征地拆遷的現行規範性文件」。因此,陳渭湘等申請人強烈要求國務院撤銷杭政辦函【2005】108號和杭政辦函【2005】211號兩個禍國殃民的文件。

2、浙江省政府法制辦公室《關於對杭政辦函【2005】108號和杭政辦函【2005】211號兩個文件申請合法性審查的答覆函》(浙府法函【2012】361號)稱,《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)制訂依據是《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》,並稱未發現有合法性問題。而《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》第十四條規定:「超過房屋拆遷公告規定的或者本條例第十三條第一款規定的裁決作出的搬遷期限,被拆遷人無正當理由拒絕搬遷的,市人民政府可以作出責令限期拆遷的決定。逾期不搬遷的,市人民政府可以責成有關部門依法強制拆遷,或者由市土地管理部門申請人民法院強制拆遷。」

該條文明確規定「責成有關部門依法強制拆遷」和「申請人民法院強制拆遷」的權力屬於市人民政府和市土地管理部門,並未規定市人民政府可授權給區人民政府。應當指出,杭政辦函【2005】108號和杭政辦函【2005】211號兩個文件的用詞是不嚴肅的。這兩個文件的標題中都用了「下放」(權力)一詞,但在正文中,前者用的是「下放」,後者用的是「委託」。嚴格來說,下放和委託是不一樣的。但無論是下放,還是委託,都是一種授權行為。行政權力是一種國家權力,授權必須有法律的規定,沒有法律規定的授權是無效的。

《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》是1997年10月17日杭州市第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過,1998年6月26日浙江省第九屆人民代表大會常務委員會第五次會議批准,1998年8月1日起施行的。制訂該條例並沒有明確的法律依據,而是「有關法律、法規」。所謂的有關法律、法規,應當是《中華人民共和國土地管理法》和《國務院城市房屋拆遷管理條例》。

《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》首先涉及到的是對農民集體所有的土地的徵用,土地徵用合法是集體所有土地房屋拆遷管理的前提,但該條例規避了土地徵用而只講房屋拆遷。適用該條例必須滿足的前提條件是依法批准徵用集體土地,也就是說,只有國務院批准了徵用杭州市集體所有的土地,其中涉及拆遷房屋的規定才能適用該條例併進入該條例設定的行政程序。

《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》制訂時所依據的法律(法規)事實上是1991年3月22日國務院公佈的《城市房屋拆遷管理條例》,該條例被2001年6月13日公佈、11月1日施行的《城市房屋拆遷管理條例》即305號令被廢止,而305號令又於2011年1月19日被《國有土地上房屋徵收與補償條例》取代,該條例第三十五條明確規定:「本條例自公佈之日起施行。2001年6月13日國務院公佈的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目,繼續沿用原有的規定辦理,但政府不得責成有關部門強制拆遷。」

由此可見,《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》早已沒有了法律依據,成了無本之木,無源之水,而它又與現行的《國有土地上房屋徵收與補償條例》相牴觸。根據《中華人民共和國立法法》的規定,《杭州市徵用集體所有土地房屋拆遷管理條例》和《杭州市城市房屋拆遷管理條例》關於強制拆遷的條款都已經失去了法律效力,而根據這兩個條例制訂的《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)當然無效,應予廢止。

二、《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)制訂的程序不合法。

根據《浙江省行政規範性文件備案審查規定》(浙江省人民政府第119號令)第五條第三款規定:「各級人民政府制定的行政規範性文件由制定機關報上一級人民政府備案」,第六條又規定:「行政規範性文件應當在發佈之日起30日內依照前條規定報送備案。」但據浙江省人民政府法制辦公室2011年11月10日給申請人的回函(浙府法信函【2011】270號),杭州市人民政府辦公廳2005年4月l 5日和7月21日發佈的「杭政辦函【2005】108號」和「杭政辦函【2005】211號」兩份規範性文件未向上級行政機關報送備案,違反了浙江省人民政府令第119號的規定。

三、《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)的內容涉及到公民合法財產等公民基本權利,公民基本權利是憲法規定的權利,受到憲法保護。國家對公民私有房屋的拆遷,實際上是國家對公民合法財產的徵收(國家只有在徵收了公民的私有財產後才能進行處置,拆遷屬於一種處置行為)。

按照《中華人民共和國立法法》第八條第(六)項的規定,對非國有財產的徵收只能制定法律。所以《國有土地上房屋徵收與補償條例》並沒有規定強制拆遷。《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)在立法的層級上只是規範性文件,嚴格來說它不具有法律效力,根本沒有權力將強制拆遷這樣涉及到憲法權利的事項授予下級政府。一個市政府的直屬機構竟然越過憲法將處置公民財產權利的權力授予下級政府,說明我國的法制紊亂到了何種程度,這種情況如不加以整頓,依法治國如何談起?民主憲政又如能實現?

自杭州市政府上述兩個文件出籠後,杭州市所屬各區政府成立了各種以行政首長為總指揮、副首長為常務副總指揮的名目繁多的征地拆遷指揮部,再以指揮部身份申請建設項目立項,申請建設用地規劃許可,申請劃撥建設用地,申請房屋拆遷,申請銀行貸款,等等,其間再用公權暗箱運作,將房地產業和政府合為一體。政府通過各式「指揮部」把行政主體和民事主體合為一體,政企合一,政事合一,政企不分,政事不分,與民爭利搶利,在徵用土地、房屋拆遷領域引發、滋生了大量的腐敗,有的是全國性的熱點、焦點問題,杭州市表面的所謂「發展成就」和「政績」,掩蓋了巨量的掠奪速度、深度和廣度,其中受害最深的是廣大的被拆遷戶,特別是被趕出家門的房屋強拆戶和失去土地的農民,這些失去家園的被強拆戶和失地農民受害後根本得不到實質上的法律救濟,完全處於水深火熱之中。

陳渭湘等申請人懇切希望國務院切切實實地整治地方政府法制混亂的局面,並首先從廢止《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放城市房屋拆遷糾紛處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】108號)和《杭州市人民政府辦公廳關於相應下放集體土地房屋拆遷爭議處理權限有關事項的通知》(杭政辦函【2005】211號)開始。這是就早就該廢止的文件,但現在廢止,亡羊補牢也不為晚。

評論
2013-02-15 12:13 PM
Copyright© 2000 - 2016   大紀元.