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高智晟制憲思想記錄之廿五:總統內閣制

高智晟律師(大紀元)

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【大紀元2017年02月20日訊】三十三、中國人談總統話題便顯得生疏。總統在大部分人眼裡是個體,事實上總統是一套龐大而複雜的國家權力運轉機制設計。

當今人類,除了部分阿拉伯國家還保有國王君主體制外,世界絕大多數國家都是以總統制或內閣總理制為治理模式。形式上或名義上的英聯邦國家大多採用內閣總理制,因為它們名義上的國家元首是英國國王。英聯邦國家之外,凡內閣總理制國家,總統是象徵性程序性的設置,總理掌持國家行政實質性權力,如聯邦德國、以色列如是。而總統內閣制下,總理便成了一個事務性的職務。

未來中國將採用總統內閣制。總統是一套機制,是一套行政執行或叫法律的實施機制,其執行的形式則由總統領導下的一個內閣機制來實現。在聯邦制國家尤其在美國,總統的主要事務是外交事務(美國的特殊地位決定了,總統處理外交事務的範圍遠非普通技術意義上的外交內容,很大一定程度上,世界事務就是美國國家「內政」)、國家安全事務、統一的經濟規則及其運作事務。

中國許多人不諳通聯邦制分權內涵,常以中共昏官在國內的行為標準來看待、評價外國政府首腦的行為。中共昏官常腆臉挺肚滿世界視察,到處「檢查指導工作」,諸如「溫家寶總理冒雪在石家莊指導掃雪工作」、「總理指導抗旱工作」,這在制度文明國家是不能發生的事。美國總統不可以未經同意而至一個村、鎮指導工作。總統與全國地方的行政機關及其行政公職人員並無中共權力概念上的行政隸屬關係,不是上下級關係。在聯邦式自治下,每一個自治地方都是一個獨立的行政自治單位,凡自治權限範圍內的事,總統也不得插手。地方發生了大的災變,未經自治地方行政長官的請求,總統無權安排救災避險事宜。這也正是國人常不解的事,大的災害發生後,外國政府首腦常是坐著直昇機在災區上空察看災情而不是「親赴災區指導救災工作」,因為那不是他職權範圍內的事,這也正是文明政治務實之處。

我在設計總統權力系統時,一直猶豫不決的是,未來中國是否還設置國務總理一職,終於還是決定了不再設立的個人意見。國務總理在中國是個過於龐大鋪張的概念,會對民眾認識方面造成模糊影響,事實上可由類似內政部的內閣部門履行國務總理的職責。而對於內閣機構、部門的設置我迄今不能有成形的考慮,這倒不是一個大問題,它應當是一個集體思考的結果,如中央政府有無必要設置傳統意義上的像水利、農業、工業、科技、稅收、民政等諸部門?我自己是傾向於全歸自治地方權事,具體運作實踐中出現需要的情形時,由內閣相關的部門臨時設置專門辦公室權事,而非專門性常設機制等。

無疑,政府得扮演重要的權事角色,國會因其特別的代議制設計功能及其權事性質,較總統機制比,其難以迅速有效地集合意志、形成共識,很難滿足處理瞬息萬變的複雜的國內外形勢或事件的要求,很難及時有效保障國家安全。現代社會客觀上的複雜性、多元性,要求國家必須有權威高效的行政中心,使政府成為解決政治危機、國際事件、調節多元社會利益衝突的主體憲政機制。

美國的憲政實踐運動史已證明,每逢國家遭遇戰爭或緊急狀態時際,總統機制總能迅速而有效地形成應對狀態,使國家渡過危機,無論是兩次世界大戰還是新近的「911」事件無不如是。最明顯的突出事例是上世紀30年代初,羅斯福對總統高效機制的成功應用,其以驚人的速度,在「百日新政」時推出十幾部要求國會通過的法律,有效地遏止了民心及經濟危機的惡化趨勢,為此後的進一步措施創造了有利條件。這在許多方面,為未來中國的一系列權事設計及建立提供著極好的鏡鑒。#

附:高智晟《中華聯邦共和國憲法》草案全文下載

(大紀元首發,轉載請註明出處。標題為編者所加。)

責任編輯:張憲義

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2017-02-21 1:37 AM
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