公民課程教材 大綱草案

連載:公民課程教材-《公民常識》(二十六)

第三冊-公民權利的保護
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【大紀元10月10日訊】85.集體自治、個人自主

中世紀歐洲的政治結構是分散的,多層次的。雖然教權與王權都千方百計地角逐絕對的權力,但任何一方都不能制服另一方,其結果只能是和平共處。在政教衝突的空隙中,崛起了星羅棋佈的自治城鎮,那裏湧現了享有市民權力的“富裕的、有知識的商人階層”。阿克頓說:“城鎮人民不僅擺脫了主教和領主的控制,而且為了他們自己的階層及其利益,竭力爭取對國家的支配權。”政治與社會組織的多元化為近代自由準備了必要的條件,中世紀與近代是一個連續性的歷史階段。

(劉軍寧:《聯邦主義――自由主義的大國方案》)

個人自主

每個人有權享受自己的勞動果實,無權佔據他人的勞動果實,無權主宰他人的命運。只要他尊重別人的同等權利,每個人都有法定的權利來做其願做之事。不願自主的人往往要付出代價,成為他人的奴僕,受他人的操控。一個社會中個人的自由與自主程度越高,負責任行為的獲利就越大,為不負責任的行為所付出的代價就越大。

個人自主的觀念基礎是每個人享有同等自由與做人的尊嚴,每個人享有同等而獨特的價值。自由是使你成為你自己的、不受干預地選擇你的生活道路的創造性權利。這也意味著你為你的思想、選擇和行動承擔著全部的責任。

個人的自主意味著:自己主宰自己;別人不能主宰自己。我不應該受他人的操控,也不應去屈從他人的意志。當個人把對自己的主權讓渡給他人,尤其是統治者(如參加某些要求個人放棄自主權的政黨和黑社會)時,他(她)就不再是自主的人。

個人自主與社會合作是高度一致的

在剝奪個人自主的社會,否定個人自主的最主要理由之一,就是個人的自主是排斥社會合作,導致一盤散沙。其實,個人自主與社會合作是高度一致的。其中的道理非常簡單。最自由的、充分的社會合作只有在每個個人處於充分自由的、自主的狀態下才有可能。個人的自主是高度依賴社會與社會合作的。一個自己不能做主的人,首先就被剝奪了通過結社與他人進行社會合作的權利,也無法在合作中承擔相應的責任。一個個人能夠自主並享有充分結社自由的社會最不可能是一個一盤散沙的社會。一個個人不能自已做主,被剝奪結社自由的社會,即便是用保甲聯成片,或用單位把個人穿成串,也仍然是,甚至更是一個一盤散沙的社會。

集體的自治

集體的自治是個人自主的概念的邏輯延伸。在政治中,自治是一個相對的概念,指個人和團體免受外部力量(尤其是國家權力)的強制。自治體的成員有權在不違背法律的前提下,自主制定章程管理地方性的公共事務,而不必接受任何行政單位或政黨組織的領導或指導。地方自治是地方自行行使立法權、司法權和行政權,選舉和更換自己的領導人而不必受到外界或上一級權威的日常干預。憲政聯邦主義的理想和目標就是讓人們自己管理自己。

自治社會更強調個人對自己的責任,而不是政府對個人的責任。如果個人把一切都交給某個組織,他也就沒有什麼自主可言。政府存在的目的是為了保護個人的基本權利。沒有自主的個人,自治的地方,就沒有長治久安的國家。

衡量一個地方是否自治,關鍵是看該地的公民是否有權在保障自治的法律之內享有對地方事務的排他性的自主治理權。任何其領導人由中央政府任命,或需要得到中央政府認證與批准的地方政府都不是自治的。自治體在自治範圍之內有權不接受上一級和中央政府的領導與指導。對由法律劃定的自治範圍內的事務有自主的決定權和處理權,中央政府不可過問,領導人由自治體內自行選舉產生。作不到這兩點不是自治。

在自治社會中,政治秩序是由下至上逐級構成的。每一級政府的合法性均來自下一級和每個社會成員。政府的合法性來自自主個人的自願同意。易而言之,整個國家權力的合法性,只有一個來源,在下不在上。在非自治的和部分自治的社會,國家的權力要麼來自最高領導人(如君主),要麼來自執政黨的意識形態和最高領導人的學說。在這樣的社會中,要麼國家的權力完全粉碎了個人的自主權,要麼追求自主的個人把剝奪自主權的政府推翻。

自治不是分裂。

自治不同於獨立。自治的地方政府,不享有處理外交或國防事務的權力。自治僅指管轄自治單位內部的事務而言。一國內自治的地方政府無權管轄中央政府的外交事務,也不能脫離中央政府而自行處理對外事務;基於同樣的道理,任何專制國家,相對於國際社會和殖民地而言,都是自治的,但是其中的人民卻不是自主的。所以,脫離了個人自主的集體自治是不自由的。

自治是建立在和平之上還是武力之上,導致對“什麼是統一”的看法的根本差異。大一統派認為,“自治”即是分裂,要結束這樣的分裂只能使用武力。自治派認為,“自治”並不是分裂,不能在“國家統一”與“中央集權”之間劃等號。地方自治只會更加鞏固、而不是破壞國家統一。

按照聯邦主義的看法,“自治”與“分裂”風馬牛不相及。自治是完全正當的,要維持統一必須尊重各地的自治。一旦使用武力來消滅自治實現統一,統一便失去了合法性。北洋政府時期,自治派一再表明,他們所追求的只是自治和聯邦主義,不是割據,更不是國家的分裂。即使在所謂的“軍閥割據”時期,幾乎所有的地方軍閥都在形式上保持了對於文官傳統的尊敬和對中央政府的承認。“聯省自治”不是要把中國分裂為幾十個獨立省。全國的立憲政府框架依然存在,全國在名義上維持著政府的統一,軍閥割據不過是變相的地方自治。“統一”不能誤解為“集權”,“分權”不能誤解為“分裂”,“自治”不能誤解為“獨立”。

從中國歷史上看,辛亥革命之後,以皇權為象徵的君主政體已不復存在。但是作為君主政體的觀念支撐的“道統”並未徹底動搖。中國的政治傳統中基本沒有自治、分治與共治的概念,所信奉的仍然是中央政權的一元領導,領袖人物的乾綱獨斷。辛亥之後,持中央集權大一統論的人士認為,當時的中國,軍閥割據各省,帝國主義企圖瓜分,中央政府無能,國家已陷於半殖民地、極度絕望的地步,所以惟有用武力統一,剷除那些主張聯邦與自治的社會力量,建立強有力集權的中央政府,國家才有希望。事實上,通過此起彼伏的革命運動,革命領袖的“天子繼承人”的身份不是被淡化而是被強化了。1949年之後,國家權力的集中達到了中國歷史上從未有過的高峰。(劉軍寧:《聯省自治:二十世紀聯邦主義濃度》)

自十七世紀起就登上舞臺的單一制絕對主權國家,開始走下坡路,有限主權的、憲政的、聯邦主義的民主政體開始取而代之。這一轉變不是意味著國家的消失,而是國家存在形式,國家與國家之間的關係,國家內部各級政府之間的關係,國家與公民個人的關係發生了變化。原來單一制國家內部的統屬關係變成了聯邦式的互賴關係,原來的國家之間的相互完全獨立的關係也變成了互賴的准邦聯式的關係。權力由集中在單一的中心變成分散到多個中心。

“多”是指一個國家中存在著豐富多樣的民族、宗教、語言和文化傳統。瑞士、比利時在任何意義上都不是大國,但是由於其民族與宗教構成多種多樣性,故也實行聯邦主義。民族是有著悠久歷史的人類共同體,有著強烈的自我認同感,和保存本民族的宗教、語言、文化和習俗的願望。當在同一個地域空間內實質性地存在若干不同民族時,實行自治的聯邦主義就成為在這一地域內實現統一、和平和繁榮的必然選擇。

以中國為例,既地廣人多,民族多,地區差異大,在中國實行聯邦主義是大勢所趨。如果在地域大國實行中央集權主義,其結果是中央政府決策半徑過長、決策權過多、決策量過大。這些決策的及時性和合理性也必然大有疑問,更不可能充分反映地方的民意。一旦決策失誤,其代價高,波及面大。尤其是在經濟和社會活動日益複雜的今天,中央政府的管理能力更受局限,管理得過多過濫和政策失誤,會反過來架空中央的權力,削弱中央政府的權威。

自治的形成

說到美國,人們容易想起紐約的摩天大樓,想起芝加哥,洛杉磯,想起繁華的大都市。其實這些大都市只是美國為數不多的特例。美國的基本面貌不是大城市,而是小城鎮。照美國人自己的說法,美國是一個小鎮的國家。你只有理解了美國的小鎮,才算是理解了美國。

在西方文明史上,城鎮曾經起著非常重要的作用。西方的城鎮,很早就有自治的傳統。自治的城鎮,既不同於王宮所在的都市,也不同於貴族領主的城堡,它是具有自由身份的商人、手工藝人、文人們自願的聚居地。西方城鎮的最大特點是,它的居民一方面向國王納稅完賦,一方面自己管理自己。現代民主政體的很多基本程式和規則,比如行政長官的直選、代議制、全民公投、文官體系等等,都是從自治城鎮發端的。而我們現在所說的公民權利和公共空間,比如公用事業,新聞自由,公共場所的集會和言論自由,結社的自由,宗教信仰和崇拜自己的上帝的自由,都是在自治城鎮的環境下,才得以實現的。從政治制度的層面來看,自治城鎮是處於國家和個人之間的最重要的中間體。在西方國家建立的歷史中,這樣的中間體起了非常重要的作用,沒有它,個人的生活就無遮擋地暴露在國家強權之下,是根本抵擋不住強權侵犯的。

(丁林:《費鎮的重生》)

美國經驗證明:主權在民的人民主權原則在美國首先體現為鄉鎮自治,美國是自下而上建立起來的,先有鄉鎮,後有州國。

像北美這塊土地上那種離心狀態,對於我們實在是匪夷所思。在獨立之前,這13個殖民地完全相當於13個獨立的國家。在制憲會議召開時,他們所面對的建國初期的美國,其鬆散程度甚至更甚於今天的聯合國,這種局面,也是源於這樣一個“分治”的理想。

什麼是分治呢?美國憲法中第四條,各州必須對其他州的公共法案、記錄和司法程式,予以完全信賴和尊重,一個州相當於一個國家。法律法規樣樣不同了。是的,分治不僅是一個現實,分治也是一個理想。實際上這是非常自然的。既然把尋求個人的自由作為一個理想,那麼,分治只是這個自由理想的一個擴大版本而已。也就是說,一些自願生活在某個州,某個城市,甚至某個社區的人們,他們當然應該有權決定自己以什麼樣的方式生活,這是他們的自由。因此,直至今日,美國人生活中的大量決策權仍在各州,甚至各個城市和村鎮,甚至社區手中,聯邦政府是無權干涉的。

但是今天的美國人,畢竟對於自己是“美國人”這一點已經相當明確了。這竟然還必須“歸功於”第二次世界大戰的發生。不僅是羅斯福總統在戰前的新政加強了聯邦政府的權力,更重要的是,珍珠港的炸彈使他們幡然醒悟,原來他們居然息息共存,屬於一個共同的整體,它叫做美國。

也就是說,在此之前的漫長歲月裏,大量的美國人更認為自己是“某州”的“小國家”的公民。他們對於他們所生活的“州”這樣一個邦國的認同,遠遠強於他們對於美國這個“聯邦”的認同。這種情況在南方尤為普遍,二次大戰以後,儘管這個國家的凝聚力大大加強,但是,和我們習慣了的文化相比,還是有很大的不同。

因此,正是出於對個人自由和區域分治理想的共識和尊重,美國從一開始就是一個群龍無首的國家。不僅在獨立的那一天,沒有一個“開國功臣”試圖出來“掌控全局”,而且長達六年,甚至連總統都沒有一個。出於同樣的原因,美國從一開始,也就是一個善於妥協的國家。沒有一個人是“權高位重”,“一言定乾坤”的。因此,從一開始,各州之間就習慣於“只有說服,沒有壓服”,說不服的時候,就只能由某一方作暫時的妥協了。美國基本上是在一系列的妥協之下,維持一個穩定的和循序漸進的進步的。臺灣的柏楊老先生非常精闢他說,“讓步是一種能力”。可以說,美國人是從一開始就非常重視這種能力的。這些都可以從一個個美國歷史上感人故事中感受到。這不僅僅是美國的故事,它是所有向往自由的人都必須受到的一種教育。

習慣的漢譯英將“州”的翻譯造成諸多誤解。美國的漢譯全稱是“美利堅合眾國”,這個翻譯可能更為確切一些。它是一些小國家聯合在一起的意思。這個“合眾國”的“國”,在英語裏與那個“州”實際上是同一個詞。只是在譯成漢語的,才一個譯成“國”,而另一個譯成“州”了。與其說是語言差異,還不如說是文化差異造成了這樣的漢譯結果。這個“州”的譯法,存在一個很大的困擾,因為,這很容易和中國的“省”對應起來,這裏的“州”和中國的“省”,是完全風馬牛不相及的兩回事。只是為了把這些“小國家”與“合眾國”的“國”,在翻譯上有所區別而已。實際上,每個州就是一個國家,他們有自己的憲法和法律,自己決定和管理自己的事物。美國只不過是各州在自願互利的前提下達成的一個妥協協定。基本權利依然在各州手中,聯邦政府除了各州的授權之外,沒有干涉各州事物的權力。

對於美國人,這兩個都是“國”,都有獨立的主權含義。只是一些小的“國家”,它們商量好了,願意聯合起來,組成這樣一個聯合的結構。但是,非常重要的一點,就是它們各自有自己的生活。美國人的這個概念非常清楚。南北戰爭在北方是反對奴隸制的道德戰爭,而在南方,遍佈大小城鎮的紀念碑上,那是“南方爭取獨立的戰爭”。在我們的頭腦中,統一是硬道理。分裂是要不得的。但是根據正義的原則,則恰恰相反,在南北戰爭之初,南方爭取獨立是正義的。直到戰爭開始,戰爭機器已經發動,不可逆轉,林肯總統後悔已晚,直到找到一個解放黑人奴隸的理由,才使南方最後屈服,戰爭又回到正義的軌道上來。在接受南方李將軍的投降的談判會上,南方叛軍將領李將軍昂首挺胸,倒是北方代表像是做了什麼虧心事,對於李將軍提出的條件全部照辦。這個國家重新又聯合在一起,真是令人稱奇。

美國誕生後的前一百多年,州和聯邦政府完全各自為政,甚至分庭抗禮,相互之間的聯繫非常薄弱。政府不干預經濟,美國最初基本上是一個農業國,也沒有什麼經濟規模。所有小經營者,一切都是由他們自己做主。是這種自由,使美國經濟迅速得到發展,企業規模迅速擴大,直到30年代的經濟大蕭條。極弱的政府已經很難再適應這樣的一種局面了。由於政府無權干預經濟,也就沒有相關的失業救濟和福利制度,當羅斯福果斷干預經濟時,最高法院則起到了一個“減速器”的作用,拖了一把後腿是很有必要的。聯邦政府權力的迅速擴大,是會危及到人民根本利益的,因此最高法院並不完全支援羅斯福。使改革不致急轉直下,失去平衡,國家既不斷出現全新的歷史面貌,又保護了人們最基本的理想。直到1937年,最高法院終於同意美國政府對經濟有管制的權力。這是美國人民對政府的一個讓權行為。權力本來就是屬於人民的,由於共同生活的需要,他們達成契約,讓出一部分個人權力,給一個共同的管理機構。即地方政府,而聯邦政府的權力是由地方政府讓出的。他們有權進行斤斤計較,必須保證最基本的權力還保留在自己手裏。而不是在一個高度嚇人藉口之下,讓一個集權政府喧賓奪主,控制一切。

對於美國人來說,權力本來就是人民的,只不過出讓一部分給政府,聯邦政府權力的擴大,就意味著人民將失去自由。只有在人民不失去自由和可以獲得好處的前提下,國家和政府的存在才是必要的。儘管美國已經是一個高度自治的國家了,但是。聯邦政府的權力到底有多大,始終是在爭論和探討之中。這種討論是很重要的。

由於人民的意願得到了充分表達和滿足,南北戰爭以來,美國得到了最大的安寧,沒有一個州願意獨立,既然自己的利益沒有受到損害,又可以從政府的保護下得到好處,有什麼理由要獨立呢?為了自己的利益,他們願意遵守和政府的這份契約。穩定依賴於國家和個人利益兩全,必須明白,這種兩全,首先是個人利益是第一位的,國家其次,如果這個順序搞顛倒了,結果可就竭然相反了。各州留存聯邦內,是因為共同利益的存在,而不是靠強權和武力,也不是靠民族情感和愛國之心。

現在,美國人手中都有一張選票,他們可以自己選舉總統、議員,甚至可以決定一個提案,沒有人可以代替他們做主。每個議員都必須代表選民說話,而不用看上司的臉色行事。

鄉鎮的人民主權不僅古老,而且自始就已存在。這可能是美國文明最為獨特的現象!它決定了美國鄉鎮的獨立與強大,也使美國人熱愛並依戀他們的鄉鎮。他們把自己的抱負和未來都投到鄉鎮上了,並使鄉鎮發生的每一件事情與自己聯繫起來。他們在力所能及的有限範圍內,試著去管理社會,而沒有這種組織形式,自由只有靠革命來實現。

鄉鎮自治是地方自由的基礎;每一個個人,每一個團體,每一個城市和國家,都是其自身利益的惟一合法裁判者;只要他不損害別人的利益,誰也無權干涉它。這就是自由之真諦。而地方自由是國家強盛與持久繁榮的首要原因。

托克維爾說:在各種自由中最難實現的鄉鎮自由,也最容易受到國家政權的侵犯。全靠自身維持的鄉鎮組織,絕對鬥不過龐然大物的中央政府。為了進行有效地防禦,鄉鎮組織必須全力發展自己,使鄉鎮自由為全國人民的思想和習慣所接受。因此,只要鄉鎮自由還未成為民情,它就易於被摧毀,但只要它被長期寫入法律之後,就能成為民情的一部分。民主不是一整套抽象原則,而是日常的生活實踐。

托克維爾觀察到,在美國,幾乎所有的行政工作都劃歸鄉鎮,無論是在鄉鎮或是在它的上級單位,都見不到行政等級森嚴的痕迹。美國不存在行政集權。一切個人或民間組織可以做好的事情,政府都不要插手。美國的鄉鎮民主是一切走向民主的國家可資借鑒的範例。

(李鬱:《民主的前途》)

(待續)
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