劉軍寧：誰是地之主土地財產權與村鎮共和

【大紀元12月5日訊】誰是地之主？不能是國家，不能是集體，只能是每個公民。沒有佔有土地權利的財產權是殘缺的財產權，不保障私有土地財產權的物權法是殘缺的物權法。

近年來，農民的境況問題在民間引起了越來越多的關注。在中國，農村的許多地方存在著程度不同的農民負擔過重、農民權益得不到保護、農民作為中華人民共和國公民的政治身份得不到落實等等問題，這些問題似乎並不僅僅是由某些特定的政策因素、人為因素造成的，而是有其更深層的原因。這裡要討論的是土地的所有權問題，以及土地財產權在農民問題中的重要性。

說到土地問題，人們常常聯繫到土地私有化。但是，土地問題，不只是土地私有化的問題；而是中國公民，尤其是農民，對土地所有權的問題。如果個人的財產權是天經地義的，那麼，這樣的財產權中是否應該包括對作為財產的土地所有權？當今中國這麼多的土地是屬於誰的？明確而言，根據現行憲法，中國所有的土地只有一個所有者，且姓公，即一切土地最終歸國家所有。這樣一來，農民沒有寸土，必須向國家繳納「地租」，才能獲得土地的使用權。由此可見，土地的所有權問題在中國由於土地被完全壟斷而顯得極其嚴重且迫切。然而國家有什麼理由佔有所有的土地呢？只是因為國家手中擁有暴力機器就該獨佔一切？難道公民，尤其是農民的財產權中不應該包括佔有土地的權利嗎？時至今日，還能根據共產主義意識形態繼續認為，包括農民在內的公民個人就不應該享有包括佔有土地在內的私人財產權嗎？

　　有人提出疑問，土地一旦私有，會不會出現個人濫用土地的現象？如果土地所有權歸農民所有的話，農民不珍惜自己的土地怎麼辦？如果落實公民的土地所有權，現行的土地應該如何分配？土地不屬於農民，農民當然沒有理由去珍惜它。也就是說，有能力珍惜土地的人沒有權利，有權利珍惜它的人沒有能力。農民使用自己土地的效率，就一定比國家向農民出租土地的效率低嗎？我們相信每個人會更珍惜自己的東西，絕大多數人會珍惜自己的土地。但國家做不到這一點，不可能非常珍惜地使用土地。由於種種原因，國家沒有能力管好這麼多土地。中國生態環境的惡化，特別是荒漠化問題說明，國家獨佔了所有土地，卻沒有能力來兼顧、來管理。

　　有一種常見的假定認為，即農民不配享有土地所有權，因為他們不能很好地使用土地。這個問題無論是從效率的角度，還是從法權的角度都是站不住腳的。的確，包括土地在內的任何財產都有被濫用的可能，像其他任何財產的所有權一樣，但國家可以通過對土地所有權的規範，來防止對土地所有權的濫用。同時，即使農民有濫用地權的現象，也不足以證明農民不配享有土地所有權。就像一個人擁有一把刀子，雖然刀子的所有權歸屬某個人，但是法律仍然可以禁止他用這把刀去傷人。國家應該把土地所有權還給農民，同時可以對土地所有權的使用作一些限制，以確保土地的所有權不被濫用。在土地所有權問題上，很多人都擔心，如果把土地給了農民，農民破壞性地使用怎麼辦？這一假設的前提是，農民沒有能力合理地使用自己的權利。

　　土地財產權的在根本上是一個人的基本權利的問題，而不是一個效率和效果的問題。財產權利的正當性與財產的使用方式和效果是分離的。就像不能因為刀子可能被用來傷人就剝奪擁有刀子的權利一樣，不能因為土地可能會被濫用，就剝奪公民的土地所有權。後者的不當不能影響到前者的正當性。不能因為土地所有者對土地的使用不當就剝奪其土地所有權。再比如，一個人擁有一台電腦，我們能夠因為他使用不好就剝奪其對電腦的所有權嗎？一個學習電腦出身的人能對一個擁有電腦但是不會使用的人說：「你不配擁有這個東西，我是學電腦的，我比你用電腦用得好，電腦壞了我還能修，所以，你的電腦的所有權必須屬於我。」這樣的立論成立嗎？

　　現實中，由於農民的土地所有權得不到保障，政府就自動獲得了干預農業生產的特權，表現為政府強行命令農民栽種某種農作物。這樣，農民就喪失了自主使用土地的正當權利。這種現象的存在恰恰說明農民沒有所有權。如果農民擁有所有權的話，他會決定自己的土地種什麼。如果烤煙賺錢，他自然會種烤煙；如果不賺錢，政府強行讓他種，他肯定會賠錢。政府的這種行為已經大量坑害了農民。例如在一些地方，當地政府命令只准種蘋果、獼猴桃，到最後賣不出去，政府又不提供擔保。政府即使擔保也是拿農民的錢擔保，因為政府本身不能創造財富。當地政府憑什麼這樣做？因為土地是國家的。如果土地是農民自己的，政府就失去了瞎指揮的權力。所以現在的土地制度既不公平，也沒有效率，反而對農民造成傷害。這樣的例子太多了。

　　如果實施土地徹底私有，會不會導致土地的兼併和集中？土地兼併和過分集中的現象在歷史上確實有過。歷史上許多豪強地主依仗政治權力來兼併土地，這正說明土地所有權沒有得到充分的承認和保障。中國的土地兼併一直是以權力為依托的。歷史上，平均而言，靠自己致富的人擁有的土地不會比官員擁有的土地多。假如某個無官職的商人很有錢，他甚至不能比當地的最高官員更氣派，否則的話，他就倒霉了。所以中國古代的土地兼併恰恰反映了土地財產權得不到尊重和保障。充分尊重土地的產權就意味著，把權力從土地的交易當中排除出去，杜絕利用權力來強行兼併土地。土地財產權得到充分尊重和保障之後，強行兼併應該能從根本上得到解決。

　　有人認為，中國人多地少，土地國有可以保證每個農民都可以承包到一些土地，這可以保證農民之間的公平。如果土地私有的話，會不會使很多人因土地的買賣、沒有土地種而陷入貧困？土地稀缺最典型的例子是日本。日本有沒有因為土地集中造成民不聊生的情況？沒有。那麼為什麼在中國個人獲得土地所有權之後就一定會造成這種情況？只要土地所有權落實得好、保護得好，應該可以避免這種情況。就中國的現狀而言，土地所有權已經充分集中了，已經集中到無以復加的地步了。所以任何打破這種土地高度集中局面的任何解決方案，都比國家是土地的唯一擁有者要公平。如果說讓每個農民都能從國家那裡租到一些土地耕種，這看上去很公平。其實這種公平是非常脆弱的，甚至是不公平的。在人多地少的地方，假如人均只有三分地，那麼一年到頭來從土地中收穫的產出，不夠交付地租和各種稅費，在這樣的情況下，土地對於農民來說就是負擔。所以這樣的公平是沒有意義的。在中原不少地方，很多農民的人均耕地面積一畝都不到，這些地方生活費用相對很高，可是糧食的產量卻有限，每年把有限的收成全部賣出去，也不能夠反過來抵消各種農業稅費和各種攤派。

　　在國家是土地唯一的擁有者的情況下，每個農民都是國家的佃農，而且農民沒有權利解除這種租賃關係。聯產承包責任制劃歸農戶的田就歸農戶使用，農戶使用也得使用，不想使用也得使用，不使用也得繳租，這是公平的嗎？這不是強買強賣嗎？有的地方負擔得起，比如在人少地多的地方，土地的產出除了繳地租以外還有剩餘；可是有的地方一家四五口人只有一兩畝地，他即使種經濟作物收成也是很有限的。在這種情況下，農民肯定就傾向於不租賃這個土地。那怎麼辦？他們不能把承包的土地賣掉，同時還必須向國家、各級官員繳納各種攤派和賦稅。這是平等的公平還是平等的不公平？一般都認為，搞土地公有制主要是出於社會公正的考慮。但是，把所有人的田都剝奪了為國家所有，所有的人都失去土地，這是更公平還是更不公平？

　　有人提出，國家已經把土地租給農民使用，實際上通過聯產承包責任制的方式將土地使用權讓渡給農民了，已經沒必要去爭論土地所有權的歸屬問題。這樣的論證是錯誤的。因為租用土地不等於擁有土地。每個地主都是把田租出去讓長工種的，沒有一個地主自己種一百畝地。既然地主是把田租出去，國家也是把田租出去，那就看不出國家和地主有什麼區別？區別是這個國家只有一個地主，所有的長工和佃農都沒有其他地主可以選擇，國家這個地主可以任意設定地租。如果國家無償地讓農民耕種土地，那麼國家比地主慷慨。如果國家收的租金比地主收的租金還高，那麼這公平嗎？還是僅僅是以公平的名義？如果公平已經實現了，我們今天為什麼要討論三農問題？

　　有人擔心土地私有化，可能會重複歷史上那種人身依附關係和剝削關係。如果這種擔心有道理的話，目前的情形最值得擔心。現在中國的土地已經集中到了一個登峰造極的地步了。任何私人連立錐之地的所有權都沒有。所有的人在土地上都依附於國家，尤其沒有遷徙自由的農民。所以，打破國家的土地壟斷，也在很大程度上意味著打破國民、尤其是農民對國家的人身依附。

　　有人提出，現在若要進行土地私有化改革，就是應該按照目前每一個農民耕種土地的多少，把土地分給農民。那是落實土地所有權的具體方案問題。在制定方案之前應該把道理探討清楚。道理講清楚之後，再去探索具體的實施方案。所以，道理在前，實施方案在後。現在很多人都在討論財產權入憲的問題，而財產權的核心是市民、農民的土地所有權。如果沒有這一條，如果土地不能私有，那麼財產權就會大打折扣。土地所有權作為公民基本的生存權，從某種意義上講比人身自由權更為重要。政府的設立就是為了保護財產，只有為保護財產而設立的政府才具有正當性。無論古代還是近代，財產權中最核心的部分就是土地所有權。所以，在憲法和法律上肯定和保障擁有土地所有的權利先於在政策層面上的土地私有化具體方案。

當然，把土地所有權的道理講明白了，不等於就自動有了合理的土地私有化方案。而且合理的方案也未必能有效貫徹下去。但是，不論能否貫徹下去，土地財產權的道理都必須講好、講透。

追溯歷史的根源，國家為什麼有這麼大的力量把全部的土地都收起來歸國家所有？共產主義思想幫了很大的忙。共產主義主張一切東西歸大家所有。可一切東西歸大家所有是抽像的，脫離具體個人的大家沒有辦法具體擁有這麼多東西。結果，歸大家所有就變成了歸國家所有，歸國家所有就變成了歸黨所有，最後變成歸各級黨政幹部所有。中國大陸在上個世紀五十年代的土地改革經過了兩個步驟：第一個步驟是，用共產主義思想解除了農民的道德武裝，放手讓農民去搶富豪的土地和財產。按照中國人本來都有的道德準繩，一個人去搶另一個人的東西是不道德的。但是，按照共產主義價值觀，「打土豪、分田地」這不僅不是不道德，而且是最革命的、最高尚的。奪取別人的包括土地在內的財產本來是一種野蠻的、違反法律與道德的搶劫行為。但是共產主義意識形態卻把人性中最惡的一面調動出來。人性中本來也有無償佔有別人東西的衝動。共產主義思想為這種衝動解除了一切法律與道德的羈絆。它先鼓勵你去搶別人的，它不說你搶來以後歸誰，也沒有說搶來以後不歸你。農民的理解是，我搶來以後就歸我，農民都去搶。等農民搶完了以後，毛澤東說是我讓你們去搶的，你們得聽我的，搶來的東西一切要歸黨。毛澤東把農民搶來的土地通過建立所謂的合作社先集體化，再通過人民公社國有化。

　　任何一部民法都絕對不允許打土豪分田地的，哪怕土豪的田地來歷不當，也不能以打土豪分田地的方式來解決，而是應該用法律在尊重每個人的財產權的基礎上來解決。「打土豪分田地」這個號召既衝垮了法律的防線，又衝垮了道德的防線。先放縱你不尊重別人的財產權，反過來全部沒收你的贓物。農民先是被騙去打土豪分田地，後來又成了受害者，失去了所有的土地。

　　還有人認為，加入ＷＴＯ本來就對中國農業和農民有嚴重影響，在此刻提出土地私有化無疑是雪上加霜。的確，加入ＷＴＯ的確使得中國土地所有權的改革變得更加迫切。中國的農業為什麼落後？因為中國的土地國有制落後了。迎接ＷＴＯ的挑戰的最好辦法是讓農民真正享有土地所有權，把農民從土地的束縛中解放出來。這樣，ＷＴＯ不僅不是挑戰，而且是變革的契機。如果用國有制把農民進一步束縛在土地上，農民在中國加入ＷＴＯ之後的處境，當然會雪上加霜。這是一個最根本的方面。

　　一個國家的農業固然要依賴自然條件和人口素質。但是更重要的還是土地所有權和土地制度。中國有很多有利的自然條件。自然條件的優勢，是在土地國有條件下能夠最大限度地煥發出來呢，還是在民間擁有土地所有權的條件下能夠最大限度地煥發出來？是讓市場來自由配置的情況下能夠煥發出來呢，還是靠鄉黨委的指揮能夠煥發出來？中國農民之所以受害，就是受害於沒有土地所有權。在現行戶籍制度與人口政策下，農民被迫高價租種國家的土地。農業生產的成本由於高額稅費本來就很高，ＷＴＯ使這個成本變得更高。所以減輕農民負擔、緩解壓力的最好辦法就是讓農民獲得土地，讓他們在自己的土地上來應對ＷＴＯ的挑戰。這個時候他會用自己的創造力來迎接這個挑戰。他們會找到最適合他們種的農產品，或者選擇把土地賣掉，到城裡打工。

　　土地的流轉可以加速中國的城市化。在中國現代化的進程中，只要農民永遠是農民，中國就沒有現代化。農民賣掉土地得到一筆錢到城市裡去，即使一時找不到工作，也能先租個房子住下。所以你可以看到，土地所有權的過度集中對農民的束縛是雙重的，一方面剝奪了他們的土地，一方面又用戶口把他們捆在不屬於自己的土地上。中國農業要應付ＷＴＯ的挑戰，只能是徹底地解放農民，把土地還給他們，把人身自由權、遷徙權還給他們，恢復農民作為平等公民的政治身份。

　　有些人已經察覺到，農村制度似乎慢慢在解體。比如說村民委員會的選舉常常是走過場，村委會的產生，要麼是根據上面指派，要麼存在很多腐敗現象。村委會的威信也不高，村民也不怎麼服從。如果土地還給農民，整個農村的治理方式要有徹底的變革。我把新的治理方式稱為村鎮共和制。首先讓農民成為自由民，然後讓自由民通過選舉自己管理自己，使每一個村莊都成為一個小的共和體。這樣中國才有希望，中國也才會有真正的選舉。現在的選舉注定要流於形式。因為現在的法律規定，選舉出來的村委會要接受黨支部書記的領導，鄉黨委鄉政府的指導，這樣的村委會是「僕人的僕人」，不可能有威信。

　　這種村鎮共和制與過去的鄉紳自治的相似的地方是自治。但在鄉紳自治中，很多人沒有自由民的身份。這樣的自治不是建立在個人的充分自由與自主的基礎之上，公民的許多基本權利，尤其是政治權利，沒有落實。這樣的自治，通常由鄉紳來包辦代替。在村鎮共和制下，每個人都是自由民，與市民有平等的自由。公民個人之間在身份上是完全平等的。與中國土地所有權的缺失密切相關的一個問題是高度中央集權的大一統政治秩序。把土地所有權歸還給農民後，農民擁有了自由民的身份，就應該在農村實行自治。所以切實改革土地所有制，不僅牽涉到農民的問題，而且牽涉到由來已久的中央集權政治秩序。中國原來的政治秩序是一個由上至下的秩序，下面對上面基本沒有或者說完全沒有發言權。土地所有權改變了之後，這一套就行不通了，它就變成了逐級上升的秩序。在中國，要歸還給農民土地所有權，要求破除大一統的政治秩序，要求農民自治，進而要求一個聯邦主義的政府。

　　即使實現了這種自治以後，農村的有些問題還是需要國家來解決，比如要國家提供某些公共設施、保障安全等。的確，要修建一條貫穿全國的高速公路，是當地人無法做的。但當地修水管、建學校、架電線、管治安等，這些是他們自己可以做的。

　　另外，中國老百姓和政府都非常關心政治穩定的問題，歷史上中國政治動盪的主要原因之一就在於中國農村。貪官對農民的盤剝所憑借的恰恰就是農民沒有土地所有權，缺乏自治。如果讓農民獲得屬於他們自己的土地，讓農民真正地自治，自己解決自己的問題，處理自己的事務，這對於中國的安定、社會的進步、人民的福祉，都是一件善莫大焉的好事。農民在取得所有權和人身權之後，他們可以自己管理自己的事務，在比較透明的治理體制下進行管理，腐敗相對會減少。而不自治的時候，他們沒有辦法有效監督統治他們的人。中國落實農民土地所有權與破除中央集權大一統、確立聯邦主義政治秩序是聯繫在一起的。

－－原載：《天益網》，2007-05-14
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