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【大纪元5月23日讯】
这一段时间,”引咎辞职”似乎成了中国打击腐败,惩治庸才官员的又一有力手段,一时间,为了赶上这个热潮, 各地行政司法机关纷纷出台各种引咎辞职的规定, 比如, 江苏镇江市规定市级机关民主测评排名最末领导引咎辞职,泗洪县17名领导干部在新规定下引咎辞职;广州龙岗区发布了《关于处级领导干部引咎辞职的暂行规定》;上海杨浦法院开始实行院长引咎辞职制等等. 这些, 确有一派激励鼓舞人心的气象.对于那些只想当 “太平官”的人来说,引咎辞职打破了一直以来的当官的能上不能下的铁饭碗,可以说它将是长久以来的干部任用制度实行重大变革之发端.
但是,仔细一琢磨,我们就会发现这一热潮后实际隐藏了许多似是而非的问题.首先,引咎辞职这一内在监督机制的运作是缺乏具体的规范性的,在什么样的情况官员应该引咎辞职?由谁决定?一般来说,引咎辞职应该意味着,这是官员自我主动的行为,但是在实际中,这个主动是在一定的标准之下做出的无可奈何的选择.这个标准由谁定,它本身又依据什么更高的准则?
问题即,引咎辞职由谁监督,其监督的依据又是什么?在西方,桃色新闻,金融危机,涉嫌贪污,等等都会引起官员的辞职,在中国既无这样的传统,一旦具体落实,只怕鱼目混珠,只凭热情办事了.
看看各地制定的关于引咎辞职的各种情况的规定,五花八门,比如, 因自身工作能力等原因不能完成岗位任期工作目标任务, 干部考核中民主测评结果”不称职”票超过30% ,所在单位连续两年年度任期目标责任制综合考核排名倒数第一, 闹无原则纠纷、影响班子团结的, 对下属管理监督不力，导致出现严重违法乱纪行为的,有的地方干脆简单省事,一句话, “做出不符合领导干部身份的事情的”.更有的市规定 “完成年度财政收入任务90%以下的乡镇，其党政主要领导，分管财税工作的领导和该乡镇的税务机关负责人要引咎辞职，蹲点该乡镇的市领导、包点负责的市直机关主要领导也要承担责任” 看样子,这领导干部不仅要当下属的父母,管教他们不要违法反纪,又要不伤害上下级的和气,以免民主考察中,”不称职”下台.同时,这些不大不小的领导干部又必须让上级的指派的工作指标完全兑现,否则,乌纱帽难保,必得”引咎辞职”;领导干部还必须照顾领导班子的和谐,一切和为贵,否则,被告 “闹无原则纠纷、影响班子团结的”,又失面子又饭碗不保,可是大大的划不来;更要命的是,领导干部还必须注意他的领导干部的 “身份”,让自己明白自己不是普通人.
可是,让人困惑的是,我们行政和司法的原则是什么? 如果达不到指标就得辞职的话,那麽1999年,全国GDP的增长率未达8%,全国的领导干部是不是都得辞职啊?上级的财政收入指标必须兑现,结果是什么呢?很有可能,下级领导做假账,报虚指标.以数位体现政绩.如果引咎辞职的标准是民意的话, 领导干部还有可能为了得到高的民主评议成绩,而不断寻求单位利益和 “职工福利”,以使自己不象泗洪县17名科局级领导干部一样因在民主测评中都没有达到80%或70%的称职率而不得不辞去所担任的领导职务. 而在司法机关,如果象某位法院院长指出的 “如果年终院长述职报告全院有三分之一的干警没有通过, 一定引咎辞职，决不做’太平官’.”那他可能会忘记司法的最高准则应是以法律为准绳,以司法公正为目标,还不是以一单位的群体的意见为行为依据.否则,美国最高法院大法官可能早引咎辞职了.更有可能的是,它还会为许多领导干部利用,违法犯纪的行为,却只以 “引咎辞职”了事,而不去追究其法律的责任.这时不仅引咎辞职本身成为规避法律的掩蔽之所,而且,引咎辞职本身操作上的灵活性,使它反而可能带来新的腐败.因为,它的标准是灵活的,在权力机关人大比较弱小,体制制约较为不力的情况下,上级对什么样的行为构成引咎辞职就有了决定权,而这个标准是活的.恰恰就是这样的情况即官员掌有稀缺资源的分配的特权,使得腐败成为可能.况且,就算真正执行起来,也有可能产生新的问题 ,即如果真有领导干部所为构成引咎辞职的事实而下岗,请问,如果他们的行为并没达到违法乱纪的程度,那在许多腐败分子依然在位的情况下,如何能平衡人心?如何能代表公正?我们是不是会发现惩治那些大腐败才是当务之急?而体制制约,法律的完善与执行才是重中之重?(或者,引咎辞职也正是一种对腐败的妥协,以求在不根本触动现存利益的情况下减少改革的阻力来推动改革的深化?).
其实,在实际的政治生活中,不仅象引咎辞职这样的本来就有很大灵活性的机制在具体实践中会阴错阳差,许多看上去白纸黑字清清楚楚的制度设定在实践中往往也是在人们毫无知觉中违背了其初衷. 比如,我们说人大对司法的监督,在制度设定上应是 “代表大会可以在开会期间通过审查法院的年度报告、咨询法院院长以及审议法院预算行使对法院及法官的监督权”.可是,正如贺卫方指出的,在开会期间人大对司法的监督力度仍然很小,而往往在闭会期间人大却直接干预了个别案件的审理来试图 “加强”这种监督,这时,不仅司法的独立性受到干预,而且,人大的职责也发生了暗转,即从立法机关变成了司法机关.这时虽然有时人大的介入有助于各案的公正审理,但我们却是在把司法的公正建立在人大本身违宪运作的基础上.
所以,经常是这样:在法治建设中,许多机制设计得很好,很多制度规定得很不错,可是,一到具体运作过程中,运行环境不同,机制运行的主体—人对机制设定的目的、原则、以及深层的理念的解读不同,它们就有可能就丧失了它们的本来面目.这种情况的发生正是在于在人们努力去跟上时势的发展的时候,实际上只是在寻求一种资源以使其主体的行为具有更大的合法性,而在这时,他们恰恰会忽视制度,理念本身的丰富而深刻的内涵.在实际生活中,就比如各地纷纷制定引咎辞职的条例以使自己的政府行为显得更具反腐倡廉的良好形象,更体现民意民情,或更遵循中央的指示,而实际上,引咎辞职本来意义上的监督效力,适用范围和条件等更应审慎对待的东西反而被忽视了.所以在实践中这些条例规定实行起来也只能是 “看上去很美”,它们要么在热情散去后只成为体制中的摆设,要么 “形同异质”,可能完全有悖于引咎辞职的本意,非但无助于打击腐败与庸才,反而根本上有违于政府组织的目标与原则在更深层次上,正如新制度主义经济学告诉我们的,制度能成为制度一方面需要与内在规则相切合,另一方面也需要在设计中保证制度是禁令性的,而不是命令式的.
而看看各地的引咎辞职规定均是具体而琐碎的.这种命令性的”制度”实际上恰恰违背了制度之所以成为制度所需要的普遍性和一般性.这样的制度设计带来的往往不是规则的可预期性,而是更隐蔽的”人治”和相关的命令主义.同时,制度的非普遍性也会带来更高的制度执行的服从成本,无论是形式主义本身的如讲过场,浪费人才物等高昂的交易费用,还是它所带来的社会对形式主义的的厌倦和 “习惯”的社会文化氛围都会对”制度”这种外在规则的的制定和实行造成很大的阻碍,提高了它的学习、服从和执行成本.这从根本上是不利于法治建设的.并且它还有可能助长一种与法治精神相对立的文化取向和内在规则
所以,虽然中国是在一步步向前走,并且它的每一份成果都值得我们欢呼和珍惜的,就正如 “引咎辞职”制的推行.但路漫漫其修远兮,改革的每一步都是艰难的,而改革的历程却又是漫长的.我们只有认识到我们的失误和偏差,才能使我们走得更好,而不是陷入改革的空洞口号中去,也才能不陷入 “形同异质”的陷阱中去.
──转自《世纪中国》
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