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陈树庆:中国政府是否有权力剥夺中国公民的国籍权利?

陈树庆

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【大纪元2011年11月25日讯】《中华人民共和国国籍法》第九条规定:“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”如果定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍后,又不愿意放弃中国国籍的情况下,那么根据该条中国大陆国籍法的规定,实际上就以“法定”的形式,以“自动丧失”之名义剥夺了中国公民的中国国籍之权利。

国籍的本质,是国家与其国民之间有关归属及身份资格的相互确认关系。深入分析,就有这种确认关系谁是主导者,确认关系的宗旨是什么,确认关系的内容和方法如何等等问题。本文试图对涉及国籍法的几个关键问题进行分析,在法理上尽可能做到纲举目张,以说明《中华人民共和国国籍法》第九条之规定损害了中国人民追求自由和幸福的权利,是一条恶法条款,以图将来修正国籍法的时候,能够予以废止。

一、国家的国籍管辖权力和国民的国籍权利

人类社会自从有了国家及其国民后,由于社会性质不同,国家和国民之间的相互关系及地位也是不同的,这在国籍确认上也得到了直接的体现。

在专制社会,国家成了一部分人通过争夺而获得的私产。成功通过“打天下,坐天下”的专制统治者,既然将国家作为其私产,那么作为一个国家所包含的三要素领土、人民以及政府,当然也成了统治者的私产,比如在封建帝王时期“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。”就是最好的注解。一个牧民对于哪些牲口属于自己的进行确认,奴隶主对奴隶的归属作出确认,与统治者以国家的名义对臣民的国籍给以确认,没有本质的区别。这样的国籍确认制度,根据专制统治者的利益取向,以对国民的控制和管理为主要目的,或者说国籍立法以明确国家对人民的“管辖权力”为主导,表面上看是“为国立法”,实质上是为统治者而立,是权力本位;而对于国民来说,效忠代表国家的朝廷、元首或“领导党”,接受管辖或“领导”,缴纳赋税,服兵役和服劳役等内容占其国籍身份法律关系的主导地位,是义务本位。

在民主社会,或称共和国,没有凌驾于国家三要素之上的统治者,全体公民(如以集体概念称之则为∶人民)是国家的主人,领土既是人民赖以生存以及是国与国之间区分的空间,政府不再是专制社会权贵管制人民的机器而变成了服务和保卫人民的机器,整个国家基于公民的福祉按照正义之原则而成立,实行依法治国。就像美国宪法序言开宗明义“我们美利坚合众国的人民,为了组织一个更完善的联邦,树立正义,保障国内的安宁,建立共同的防务,增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福,乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法”,不仅宪法如此,实际上所有的法律包括国籍法都是“为民而立”。公民的国籍作为一项基本的人权内容,以享有平等的政治、经济以及其它社会权利为主要内容。也可以说民主国家的国籍法,对于公民来说是以保障其权利为主导,属权利本位;对于国家或代表国家的政府来说是履行其对公民的服务及保卫责任(如护侨责任)为主导,是责任本位。但是人类社会只要国家这一社会形态的存在,每个国家各自代表本国人民的整体利益,国与国之间、不同国家的公民之间、国家与外国公民之间的利害冲突还是在所难免,国家权力在更好地服务于本国公民之时,也同样需要对本国公民有一定的管辖权力,需要对本国公民是否拥有外国国籍作出必要的调整或限制。

而国家的性质,不仅有传统的王权专制国家,有“主权属民,公民权利平等、依法治国”的民主共和国家,还有许多形形式式的以民主共和之名参杂使假行各色专制独裁之实的国家,正由于世界上不同国家之间的国家主权性质不同,国籍问题,仅从法理上分析,其本质属性就有显着的区别。更何况即使在相同或类似政治性质的国家之间,由于各国的立法传统、文化习俗以及其他社会人文结构的不同,各国在国籍法上的规定也不可避免地有很大的差别。

国籍问题首先是各国的主权事务,虽没有普世一致的整体格式;但对各国的国籍制度进行比较,也还是可以总结出人类社会的某些共同价值、经验和规律来的。一般而言,以维护统治特权为目标,以管理和控制为主要手段的,在国籍问题上常常喜欢“复杂问题简单化”处理,实行单一国籍制,既便于对境域内国民的统治,也便于推卸对于域外侨民的护侨责,轻轻松松达到所谓“定分止争”的效果;以公民权利为主导的,就以争取和保障权利主体获得更大的自由空间为宗旨。

举例说,一个人能够选择或拥有多个公司的股票,可以成为多个公司的股东,常常会感觉出比只能拥有一个公司股票成为一家公司股东要好,同样道理公民就喜欢拥有或可能拥有多个国籍,从而享受或可能享受多国公民待遇,不怕国籍问题的复杂化,至于国家对于本国公民复杂国籍状况所需增加的管理成本问题,通常单个国籍权利主体是不太会去多做考虑的。

毫无疑问,国家的“管理和控制”势必对国民的“自由和权利”进行一定程度的限制,并要求公民履行当的服从和支持义务;而国民的“自由和权利”也以国家履行其“服务和保障”责任为依托。所以,国家“管理和控制”与国民的“自由和权利”,虽然有谁主谁辅之争,但两者不是绝对割裂或对立的,还有一定的相互依存和统一,一个国家的国籍制度,从某种意义上讲,也从本质上反映了国家权力和公民权利之间的调整及平衡状态。

二、国籍的“确认”与“承认”

从字面上解释,法律意义的“确认”既可以是主动的法律关系(不同主体之间以权利、义务、权力、责任为内容的相互法定关系)之建立及明确,也可以是被动的法律事实(包含法律关系的行为或其它客观存在)之认可;而“承认”只是指被动的法律事实之认可。“确认与否”的行为可以产生或取消、保持或变更法律关系,是“承认与否”的前提;而“承认与否”不能根本上否定“确认与否”的法律事实及其所包含的法律关系,但“承认与否”也在一定程度上影响了“确认与否”的 用范围,在“承认与否”的权限管辖范围内决定了“确认与否”的法律效力。

国籍的确认,是各个国家的主权事务,是国家与其国民之间的内国法律关系。每个主权国家都只能确认自己国家的国籍,不能确认外国国籍,外国国籍只能由外国政府确认。国籍的承认,也是各个国家的主权事务。每个主权国家,只能在自己的管辖范围内对外国国籍作出是否承认,而不能在外国的管辖范围强行要求该外国承认别国国籍。可以说∶国家对本国国籍的确认,无须与别国商议;而国家对外国国籍的承认,既可以各国独立做出规定或决定,也可以与外国协商而相互间完全承认、有条件承认或不承认。

世界上近200个国家,每个主权国家都只能确认自己国家的国籍,例:有个小孩的父亲是法国人,母亲是英国人,孩子生在美国。他根据自然法(属血)有法国国籍和英国国籍。根据美国宪法第十四条有美国国籍。不同国家对于同一人或一批人各自作出国籍的确认,就产生了多重国籍现象。这样就发生了国籍管辖权的抵触或竞合,需要相对应国家间通过双边条约或多边公约来协调或解决,以表明对于本国公民所拥有的他国国籍是否承认。

简言之,对本国籍的是否“确认”是本国专属主权的行使,一旦做出了“确认与否”的决定,就不能以“不承认”的名义来否定自己的“确认与否”行为;对外国国籍的是否“承认”虽然也是本国的主权,但只是一种是对外国“国籍确认”主权行为的被动应对态度,其空间效力仅限于本国主权管辖范围之内。

三、公民拥有外国国籍,本国政府是否有权剥夺其内国国籍?

本国国籍的确认,虽然属于国家主权,但现代社会,作为一个文明的国家也必须遵守自己签署的双边条约或国际公约,也应该尊重普世的文明价值观。1948年12月10日,联合国大会通过第217A(III)号决议并颁布《世界人权宣言》,第十五条明确规定“(一)人人有权享有国籍。(二)任何人的国籍不得任意剥夺,亦不得否认其改变国籍的权利。”所以,在国籍确认上,对于单一本国国籍的公民,无论发生何种情形包括被追究各种法律责任,代表国家的政府无权剥夺其本国国籍。

那么,对于拥有外国国籍的本国公民,国家是否有权剥夺其本国国籍呢?

在专制社会代表统治者的政府有权单方面解除这种国籍确认关系,“莠民不惜背弃祖宗庐墓,出洋谋利,朝廷概不闻问。”就像主人丢弃他(或她)的财产那样轻而易举。

在民主社会,国家是“民有、民治、民享”的,公民的个人权利保障与国家的整体利益是得以兼顾和当平衡的。经过对各国国籍政策的分析,我们认为,在中国公民取得外国国籍没有明显损害国家根本利益和国籍管理制度本身的情况下,代表国家的政府,不能仅仅因为中国公民拥有外国国籍这一行为或事实就单方面剥夺该公民的本国国籍。

拥有外国国籍的中国公民,其中国国籍的丧失应严格限制在以下两个方面,第一,公民以政府认可的法定形式或程序声明放弃中国国籍,或公民申请退出中国国籍而得到政府批准,属于国家和公民之间的双方合意行为。第二,拥有外国国籍的本国公民做出了严重损害国家的“存在、统一和完整”利益的行为,或者在本国主权管辖范围内利用外国国籍之身份严重扰乱或损害本国国籍管理制度的行为,除了发生这两种情形外,以服务和保障公民权利为职责的政府无权单方面解除已经确认的中国国籍之法律关系,或者说政府没有权力去剥夺发生这两种情形外的任何中国公民之本国国籍。

世界上大多数国家,不因自己的公民拥有外国国籍而确认其丧失本国国籍。但《中华人民共和国国籍法》第九条却规定:“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”这种“为渊驱鱼”,以削减本国公民权益、专门利外为原则的情形,我们在对各国国籍法的比较研究中实在少见,以民主法治的理念来看是“奴(公仆)剥主(公民)权”,可以认为是明显侵犯人民主权的僭越之举,非常荒唐的。当然,现行国籍法的制定和立法,在法律宗旨上民意的决定性以及在程序上民权的参与性,都有社会和历史的原因而存在重大瑕疵,所以做出这样的规定也在所难免,我们希望在推动中国民主法治进步的同时,国籍法的修正能够予以改正。

四、对本国公民拥有外国国籍之承认状况的比较分析

一般而言,只要承认对方国家的存在,承认对方政府的合法性,各个国家对于非本国公民所拥有的外国国籍,由于该外国国籍的确认是该国籍所属国的主权事务,而与本国又没有直接的利害关系,基本上都采取承认的态度。

但是对本国公民所拥有的外国国籍,包括本国公民取得外国国籍,或外国公民取得本国国籍,或者一个公民原始取得生而具有多个国籍的资格,由于在属人管辖权上发生竞合而需要作出当的调整。一个国家是强制要求其公民只能择其一而舍弃其它,还是允许其并存?是完全否定本国公民的外国国籍之法律效力呢?还是有条件地作出限制?世界上不同国家对于本国公民的外国国籍问题有各色各样的承认模式,大体可以分为三类:有些国家是明确承认或默认的,英国、加拿大、美国等,不完全统计有90多个国家,占全世界近两百个国家和地区的三分之一强,如爱尔兰国籍法并无明文规定承认双重国籍,但规定“对于加入他国国籍的爱尔兰公民,只有其按法律规定宣布放弃爱尔兰国籍后才不具有爱尔兰国籍。”实际上只要取得外国国籍的公民不依法定程序放弃爱尔兰国籍,等于实际上默认了双重国籍;有些国家最典型的是中国大陆,目前是不承认双重的;还有些国家是有条件承认的,如1909年《大清国籍条例》第二章“入籍”之第三条规定“凡外国人具备左列各款愿入中国国籍者准其呈请入籍:……(五)照该国法律于入籍后即应销本国国籍者”说明以对等的原则,如果中国人入籍该外国人原籍所属国要求放弃中国国籍的,那么该国人入籍中国也应放弃原外国国籍,对于其他无此项规定的国家之人入籍中国,中国国籍法也没做相应限制。即使有第三条第(五)项限制之外国人入籍中国,也有除外情形,《大清国籍条例》第四条规定:“凡外国人或无国籍人有殊勋于中国者,虽不备前条第一至第四款得由外务部民政部会奏请旨,特准入籍。”,再如1999年8月26日颁布的《波斯尼亚和黑塞哥维那国籍法》第4条规定:“波黑公民可拥有与波黑签订了承认双重国籍协定的国家的国籍。”也算是一种对等的有条件、有范围承认。

中华人民共和国公民,取得外国国籍的情况,我们认为属于该公民与外国之间建立的外国法律关系,出于主权独立和相互尊重的原理,中国政府无权干涉和否定这种法律事实,但对该外国国籍在中国主权管辖范围内有权作出是否承认以及法律效力如何的规定或决定。所以现行《中华人民共和国国籍法》第三条“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”应该排除该法第九条的规定,而作“中华人民共和国不承认中国公民具有外国国籍(注:其实际法律效力,无疑只能发挥于中国主权管辖范围之内)”或者“不放弃原籍的外国人,中华人民共和国不确认其具有中国国籍”,这样的理解才是严谨的,符合法理的。

当然,即使对于第三条规定,我们认为也不能算是最佳的或最合理状态。就中国公民拥有外国国籍的情况而言,既然外国为该公民的自由和幸福都能赋予权利——确认该外国国籍,在没有确凿的事实和理由证明该外国国籍的取得明显有损于中国国家利益或其他公民权益的情况下,我们认为,作为对中国公民权利之尊重,中国(政府)也应该对该外国国籍的法律事实予以承认,同时不妨对该外国国籍在中国主权管辖范围内的法律效力进行必要的限制。

以对等原则,我们中国民主党人认为,对于中国人入籍其国不允许继续保留中国国籍的国家,拥有该国国籍之公民入籍中国亦不允许其继续保留原籍。而不得以此类国家之情形类推到其他允许中国公民入籍并保留中国国籍的国家和其人民。

五、传统“双重国籍”与现代“双重国籍”的处分变化

传统“双重国籍”以原籍的属人管辖为主。

例如签订于1868年的《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》),其第五条规定:“大清国与大美国切念人民前往各国,或愿长住入籍,或随时来往,总听其自便,不得禁阻,为实现在两国人民互相来往,或游历,或贸易,或久居,得以自由,方有利益。”第六条申明:“美国人民至中国,或经历各处,或常行居住,中国总须按待最优之国所得经历,或常住之利益,俾美国人一体均沾;中国人民至美国,或经历各处,或常行居住,美国亦须照相待最优之国所得经历与常住之利益,俾中国人一体均沾。惟美国人在中国者,不得因有此条,即特作为中国人民;中国人在美国者,亦不得因有此条,即特作为美国人民”第五条说明了中美两国人民有入籍对方国家的权利,第六条实际上规定了,不管是否入籍,在对方国家仍旧作为原籍(或称固有籍)国民。

再如1908年,荷属东印度殖民地(现印尼)当局强迫华侨改籍事件,1909年清政府制定并颁布了中国历史上第一部国籍法《大清国籍条例》(以下简称《条例》)。《条例》采用的父系血统主义为主的原则,它是在荷属东印度殖民地认同祖国的海外华人之积极努力与清政府拉拢利用海外华人的共同产物。另外,《条例》还对于放弃中国国籍作出了严格限制,体现了强烈的国籍属人管辖倾向。依此《条列》,清政府从此理所当然的具有保护海外侨民的权力,而荷兰殖民者将失去对华侨的控制。荷兰政府当然不能容忍这样一个事实,为了抵制中国国籍法,1910年2月,荷兰政府随即公布了以出生地主义为原则的“荷属东印度籍民条例”。这样,荷属印尼华侨就具有了双重国籍。在中荷国籍之争中,由于广大华侨的祖国认同,导致当时清政府占主动。

直到现在,法国国籍法仍旧强硬坚持固有国籍属人管辖的优先原则,例如法国人不论以何种方式取得外国国籍,法国仍视之为本国公民,其义务、权利丝毫无增无损。特别是在任何情况之下,不能引渡到法国之外受审、服刑。

说到底,各国的国籍法之目的在维护本国、本国公民的权益。国籍的属人管辖优先于其他法律事实发生地的属地管辖(中国历史上曾称之为“治外法权”),包括在双重国籍问题上,往往不惜作出利己损人的规定,容易引发管辖争端。现代社会对于国籍问题尤其是双重国籍的情况,在尊重和保障普世认同的基本人权之前提下,更加注重于对属地管辖国家的主权包括其法律制度的尊重,一旦发生法律事件,以极尽当地法律救济为主、外交和领事保护为辅的原则进行。

【澳洲教育网】2002年7月22日的一篇题为《中国双重国籍问题探索》的文章中讲了这样一个故事,以色列的国籍规定且辅以犹太人回归法:“任何犹太人一经入境,便可以提出入籍要求,马上成为以色列公民。美国最近有一宗骇人分尸案,凶嫌由父兄陪同潜逃以色列,凭其父的以国国籍,要求当局将他当做以国公民,拒绝美国引渡要求。以色列当局开始为‘国家尊严、民族利益’准备与美国政府周旋到底,但是美国民愤太大,影响到犹太团体,以及受其控制的国会议员,居然史无前例地扣压部分对以美援。因此立竿见影,以色列果然开始动摇,不再坚持凶嫌是以国公民,准备引渡。此事尚有待上诉解决,然而可见以色列国籍法对世界各国一般犹太人的保护备至。”当然,这也是一个属人管辖开始向事发地属地管辖让步和过渡的典型例子。

六、中国政府对“不承认双重国籍”的松动

全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国国籍法》在香港特别行政区实施的几个问题的解释(1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过):……二,所有香港中国同胞,不论其是否持有“英国属土公民护照”或者“英国国民(海外)护照”,都是中国公民。自一九九七年七月一日起,上述中国公民可继续使用英国政府签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行,但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。三,任何在香港的中国公民,因英国政府的“居英权计划”而获得的英国公民身份,根据《中华人民共和国国籍法》不予承认。这类人仍为中国公民,在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得享有英国的领事保护的权利。在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民,可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行,但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。

我们认为这样的规定,基于对国籍问题的属地管辖之重视,实际上也就等于明确了《中华人民共和国国籍法》不承认中国国公民双重国籍的法律效力(即:确认了中国国籍者,不承认其拥有的外国国籍)只限于中国主权管辖的“香港特别行政区和中华人民共和国其他地区”,而不用于域外。在某种意义上是对《中华人民共和国国籍法》第九条却规定:“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”的用性进行了限制乃至否定。类似规定还可见于全国人大常委会关于《中华人民共和国国籍法》在澳门特别行政区实施的几个问题的解释,“解释”第一条规定:“凡是具有中国血统的澳门居民,本人出生在中国领土(含澳门)者,以及其他符合《国籍法》规定的具有中国国籍条件者,不论其是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件,都是中国公民”。第二条规定:“凡持有葡萄牙旅行证件的澳门中国公民,在澳门特别行政区成立后,可继续使用该证件去其他国家或地区旅行,但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述葡萄牙旅行证件而享有葡萄牙的领事保护的权利。”

中国政府对香港、澳门同胞在国籍问题上的特别处理,是对中国大陆政府自1954年(朝鲜战争结束后)以来的一贯立场及现行国籍法“不承认双重国籍”的松动,基于公民权利平等的原则,这种做法既然对港澳同胞有利,为他们所接受,那么为什么不可以惠及其他所有的海内外中国公民呢?为什么不可以进一步推广和深入呢?

鉴于中国公民目前大量移居国外,为了应所在国的社会环境并获得应有的权利保障而取得外国国籍;鉴于不少已经取得外国国籍的中国公民对祖国深厚不舍的感情而不愿意放弃中国国籍;鉴于不少祖国发展需要的科技管理人才以及雄厚经济实力人士希望回国发展、投资和生活;鉴于中国大陆现有国籍政策“不承认双重国籍”严重影响了中国公民在国内外权益的充分保障,鉴于我们中国民主党人以捍卫人权、推动中国的民主法治为己任,鉴于我们一贯主张人民权利应当纳入国家的核心利益。所以,就像在社会其他各领域一样,我们在国籍法改革方面也将为全体中国人争取更大的自由和权利,作出应有的努力,本文的研究探讨,只是一个开始而已,不会就此停止对国籍法改革问题的继续关注、研究、探讨和推动。

2011年11月24日晚,完稿于中国杭州@

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2011-11-25 5:07 PM
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