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垃圾中转站与拉瓜迪亚机场安全

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【大纪元2013年04月16日讯】(纽约讯)市政府打算在法拉盛湾重新启用一个垃圾中转站,垃圾的气味会吸引鸟群,并威胁到旁边的拉瓜迪亚机场安全。2010年9月2日,FAA写了一封信给纽约市政府,FAA采纳了专家组的意义,认为纽约市政府重新启用位于皇后区大学点(College Point)的垃圾转运设施,只要采取适当的措施,不会对机场安全产生影响。飞行员帕斯卡和拉瓜迪亚机场之友向第二巡回法庭提起诉讼,希望巡回庭对FAA的信进行评估。

上诉人:帕斯卡(Kenneth D. Paskar)、拉瓜迪亚机场之友
案件号:10-4612-ag
应诉人:美国交通部、拉胡德(Ray LaHood,交通部长)、美国联邦航空管理局(FAA)、巴比特(J. Randolph Babbit,FAA局长)
参加答辩:纽约市政府

鸟群危害拉瓜迪亚机场安全

法拉盛湾的湿地成为许多鸟类的栖息地,鸟类以潮水和泥床上的小鱼和贝类为生,在法拉盛湾的西岸是拉瓜迪亚机场。因为鸟类经常在空中集群和飞行,所以可能对机场起飞和降落的飞机带来安全隐患,所以近年来,机场、纽约和新州港口局一直在研究鸟类栖息进行研究,以将其对飞机和公众的危害最小化。2000年,在美国农业部野生动物局的协助下,港口局进行了为期1年的研究,根据这一研究,双方在2002年形成了“野生动物灾害管理计划”(Wildlife Hazard Management Plan)。此后,研究仍然继续,“野生动物灾害管理计划”也不断更新。2009-2010年,双方再次全作进行了1年的研究,并在2011年3月3日发布了研究报告,报告中提出了一些降低野生动物危害的建议。

根据FAA规定,如果出现过多只野生动物撞击飞机,或者是出现野生动物塞住飞机引擎,机场就必须进行“野生动物危害评估”并向FAA提交报告。然后,FAA会要求机场提出“野生动物灾害管理计划”,机场要在该计划中提出缓解或彻底消除野生动物危害的办法,FAA要求管理计划将野生动物种群管理、栖息地改良、土地使用置于优先地位,并每12个月对计划进行重新评估。如果FAA认为机场没有达到要求,会威胁到飞行安全,FAA就会取消机场的执照。

在机场旁兴建垃圾中场站是否合适?

每一年,纽约市会产生5万吨的垃圾,为了更有效经济处理这些垃圾,2006年,纽约市卫生局出台了“综合固体废物管理计划”,计划的核心是开放纽约市水道旁边的四个垃圾中转站。垃圾用卡车运到这些地方,然后装上密封的容器运到其他垃圾集中点或处理站。四个新开放的垃圾处理站中,有一个位于皇后区大学点旁边(北岸垃圾中转站),在1954年到2001年间,北岸中转站由纽约市卫生局运作,后被关闭。为了避免垃圾中转过程中吸引更多鸟类集聚在这一地区,垃圾中转站采取了一些措施,包括使用低压容器避免气味散发、使用快速转门装卸垃圾等。

不过,交通部长认为这一提议可能会导致在机场运行的飞机受到阻碍或干扰,因此部长提议对此从航空的角度进行研究,分析这一设施对飞机和机场设施运行安全的影响,交通部长委托FAA进行这项研究。2006和2008年,FAA分别对北岸垃圾中转站进行了研究,两次研究的结论都是“无害”。在2006年研究中,FAA认为兴建110英尺的设施不会对航空产生负面影响,只要装配上适当的灯光。尽管如此,FAA在报告中也提出:从保护人和财产的角度看,在机场跑道保护区建设施是相当不鼓励的。

但是港口局、拉瓜迪亚机场所有者反对这一结论,并要求FAA酌情对研究进行重新评估,作为回应,纽约市政府重要设计了垃圾中转站,将高度降低10英尺到100英尺,同时撤出了跑道保护区,港口局接受了这些修改并撤回了对FAA的请愿。

至此,FAA“无害”的评估告一段落。

2008年,FAA再次得出“无害”的结论,并声明只要高度低于100英尺就不会有危害,研究结论在2008年9月19日发布。在FAA的第二轮研究发布之后4个月,美国航空1549号航班在从拉瓜迪亚机场起飞时,遇到一群加拿大鹅,好几只鹅塞进了飞机引擎导致飞机在3,000英尺的高度停机,飞机最后迫降在哈德逊河,所幸没有人员伤亡。事件发生后的2009年3月4日,皇后区议员奥克曼(Gary Ackerman)及其他纽约议会成员写信给FAA,提出鸟群可能容易在垃圾站上空聚集并盘旋。FAA再次确认垃圾站是“无害的”,因为它符合FAA咨情通告150/5200-33B,该通告称:封闭的垃圾处理设施总体上是和飞机场安全运作要求一致的,只要垃圾站不是在机场财产上,或者在跑道保护区。

2009年秋天,交通部长拉胡德任命了一个专家组,专家组成员来自FAA、美国农业部、美国空军、港口局、纽约市政府、独立咨询公司。拉胡德任命专家组“研究提议的垃圾中转站对机场安全运行的影响”。专家组进行了大量的研究,并与位于史坦登的其他垃圾中转站比较。2010年9月2日,专家组发布了报告,报告认为建筑的调整,只要遵循严格的操作流程,采纳相应的野生动物灾害管理计划,可以减少因鸟聚焦在设施之上带来的风险。此后,FAA将报告寄给了纽约市卫生局,交在封面上说“报告认为建筑(北岸垃圾中转站)与空中安全相兼容,只要建筑与运作过程中符合报告所提出的建议”。

上诉与巡回庭的讨论

上诉人帕斯卡(Kenneth D. Paskar)是一位通用航空飞行员,拉瓜迪亚机场之友是关注航空安全的非盈利公司,两者在2010年10月29日发起了诉讼。诉讼对象是FAA飞机安全与标准局局长和纽约市卫生局副局长,上诉人希望上诉庭对2010年9月2日FAA寄给市政府的信进行评估,上诉人提出两点:一是这两人在这封信的内容中存在重要的利益,二是这封信是最终决定,上诉庭可以对此进行裁决。

上诉提出后,应诉人提出巡回庭没有司法裁量权,因为这封信不是“命令”,上诉庭成立的小组拒绝了这一动议。上诉庭集中讨论了两个问题:

1. 上诉庭是否有司法裁量权?根据1983年第二巡回庭的一个判例(New York v. FAA, 712 F.2d 806),命令是“增加一项义务,拒绝一项权利,或者影响到某些法律关系”的决定,如果FAA给纽约市政府的信是“命令”,可视为最终决定,那么第二巡回庭就有权进行裁量。

巡回庭认为,FAA给纽约市政府的信只是提出了研究小组的建议,而且信中表达了“采纳建议对纽约市非常重要”的感情。但是,信中并没有命令纽约市停止、改变或继续北岸垃圾中转站的建设。所以FAA给纽约市的信,只是建议纽约市采纳一些安全建议,别无他用。纽约市可以接受或拒绝FAA的建议,不会有任何来自第三方的后果。

2. 是否构成“道德劝说”。第五巡回法庭,有一个判断是否最终命令的另外一个标准,就是这项决定是否构成“道德劝说”(Menard v. FAA, 548 F.3d 353, 357)。第二巡回法庭并不采用这一标准,巡回庭认为,即使根据这一标准,FAA给纽约市政府的信也不构成“道德劝说”。

结论

第二巡回庭认为,FAA的信和部门间工作组报告并没有“否定一项权利”、“增加一项义务”,或者“有法律后果”,因此这封信的内容并不构成“最终结论”,上诉庭对此没有裁量权,因为上诉被解除。◇

(责任编辑:钟鸣)

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