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借鉴外国国会制度 台学者吁宪政改革

黄国昌建议 在尚未进行宪政改革前 法案进行实质审议时应采委员会中心主义 进入二读后各党应在院会对党团版本进行政策辩论

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【大纪元2015年08月16日讯】(大纪元记者吴旻洲台湾台北报导)立法院长期存在许多乱象,一直为各界所诟病,虽然国会改革的呼声不曾间断,但每当4年一度的立委选举落幕后,改革能量却也随之烟消云散。中研院研究员黄国昌建议,各政党应派党魁或代表针对“台湾需要一个什么国会”进行公开政策辩论,供选民作投票参考,并对成立“国会频道”、透明“党团协商”制度在选前画押,才能杜绝选前、选后说法不一的问题。

近日公民监督国会联盟举办“从外国国会制度看台湾国会改革”座谈会,邀请东吴大学政治系副教授徐永明、台北大学公行系助理教授陈耀祥黄国昌等多位专家,共同探讨现行国会制度存在的问题及改进之道。

立院用“党团协商”制度“乔”法案

陈耀祥表示,现行立院制度是国民党在中国时建立的,职能不完全等于西方民主国家的国会,所以大法官释字76号才会解释国民大会、立法院、 监察院等同于民主国家的国会。虽然国民大会走入历史,监院也转型成准司法机关,但立院却仍没拥有审计权,因此还不算是完整的国会,再加上历史因素,所以立院并没有建立完整的国会自主、议会自律。

陈耀祥说,正常民主国家立院委员会是重点运作中心,但台湾的“党”却是重要角色,原因可能出在“党团协商”制度,只要谁能担任党鞭,就能代表党讨论事情。

陈耀祥强调,正因为党团协商制度的强化,反而让委员会的功能被边缘化,所以很多法案都以“党团协商”当作立法理由;但为何要立法、为何要党团协商却没有任何纪录,这就是最大问题,“党团协商如此强大,透明度却这么低”,外界无从得知立院是如何“乔”这些法案。

至于现行不分区立委名额,陈耀祥认为“实在太少了”,他解释,因为区域立委有跑摊文化,基层选民服务占据立委很多的时间,但国会议员应站在国家的高度进行立法,却因投票文化逼得立委不敢忽视基层经营,反而因此架空立委功能,建议若能修宪,一定要提高不分区名额。

国会当跳板 资深立委制难行

徐永明表示,目前总统制是国际趋势,甚至连施行内阁制国家的总理、首相也愈来愈像总统,这代表立法权的衰败,相较于行政权,日益复杂不对称的问题愈来愈严重。台湾早期《宪法》偏向议会总理制,现在虽宣称是“半总统制”,却也愈来愈像总统制,不过立院却没拥有总统制国家应有的能力和权力,所以要如何强化国会功能便非常重要。

徐永明强调,内阁制国家党魁都必须是国会议员,党团只是个机构,重要决策都在国会进行,甚至部长也都是由资深立委转任,所以很自然会形成资深立委制;但台湾的政党核心不在国会,很多立委只把国会当成升迁跳板,所以要形成资深立委制,就必须从改革宪政体制、政治制度着手。

国会应采委员会中心主义

“若大家对国会的未来有不同想像,就请负责任地把话说清楚,供各界评断”,黄国昌建议公督盟能在选前邀请各党魁或代表,针对“台湾需要一个什么国会”进行公开政策辩论,作为明年不分区立委投票的参考指标。

黄国昌表示,这样就能让各党团对成立“国会频道”、透明“党团协商制度”在选前先画押,杜绝选前选后说法不一的问题。他以2011(民国100)年台湾智库举办的国会改革学术研讨会为例,当时大家都说对国会改革有共识,但现在已2015(民国104)年,“选前大张旗鼓说要改革国会,选后却彻底忘记”,这就是过去4年最现实的写照。

对于外界诟病的党团协商,黄国昌认为,理论上党团协商确实能放大“小党”的谈判力量,但若以过去实证经验看,实际能通过哪些法案仍取决于大党的意志。

以美国国会为例,为制衡强大的行政权,因此采取“委员会”中心主义;而英国宪政体制因为是行政、立法融合,所以采取“院会”中心主义,不过对行政权的拘束效力较低;但台湾国会却不同于美、英,居然是以“党团协商”为中心。

黄国昌建议,在尚未进行宪政改革时,台湾国会相对于行政权来说仍是弱势,所以如何强化委员会功能至关重要,他建议法案若在进行实质审议时,应采委员会中心主义;进入到二读时,各党应在院会里对党团版本进行政策辩论。

法案审查 立委专业性不足

黄国昌表示,自己长期观察立院的法案审查,感觉到立委的专业性不足,他建议立委在4年任内,专心待在一个委员会深耕,不要大风吹。只要能在任内推动1、2个重要法案,就已经很了不起了,对社会的进步已贡献良多。

至于国会现行人事同意权审查制度,黄国昌建议,应改采德国制度,设置20人左右的人事审查委员会来进行实质审查,而非台湾施行的全院公听会。黄国昌批评,他曾参与考试委员、监察委员及大法官人事同意权的全院公听会,发现公听会根本是在“演戏”,令他非常失望。

南台科大财法所助理教授罗承宗表示,现在大众关心的都是政府的人事更迭,但人再怎么变,若制度不变谁来都一样,所以要深化民主最重要的是制度,而要能根本解决台湾政治乱象,应该从制度本身下手。◇

责任编辑:旻真

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