【大纪元1月6日讯】立法是法治的基础性工作，法治之下的市场监管，通常需要通过立法对市场准入、监管程序、监管部门的权力予以规定。也因为此，在立法过程中，各利益相关者都有可能寻求机会，游说立法和决策部门，试图从源头上为自己争取利益，使立法和政策能够保护、甚至增进自己的特权和利益。
不过，由于各利益群体与政府的关系有亲疏之分，游说技巧有生熟之分，因而影响立法或决策的结果也就大相径庭。就地位而言，过去20多年间，地位最高的是国有企业，在石油、石化、电信、航空、金融等行业，政府的法律仍然保护他们的垄断权。地位最低的则是民营企业，迄今为止，法律和政策仍然禁止他们进入若干行业。
居于这两者中间的，则是外资企业。外资企业当然不可能享有法定的垄断地位，但是，在不少地方眼里，外资企业可能比国有企业还金贵，吸引外商投资，至今仍然是不少地方政府的一大政绩指标。为吸引外资，政府制定了很多优惠政策。这其中，就包括税收优惠。目前外商投资企业的所得税名义税负是15%，实际税负是11%。而内资企业的名义税负是33%，实际税负为23%左右。也就是说，至少就税收方面而言，外资企业在中国享有一种超国民待遇。
这一待遇，当初是政府主动给的，外资企业并没有游说；而一旦政府试图改变这一政策，实现内外资企业所得税并轨——这意味着外资企业的所得税税率将有所提高，当然是外资企业所不愿看到的，他们开始进行游说。有报导说，数十家跨国公司起草了一份报告，希望所得税并轨能给一个很长的过渡期。
外资企业的游说活动，在近两年的直销立法中表现得最为突出。尤其是在中国利益最大的安利、雅芳，花了非常大的工夫向政府游说。
1999年4月，时任国务委员的吴仪在接见美国安利公司总裁狄克‧狄维士时，要求对方将安利公司的经营经验与建议作出总结，提供给中国的立法管理部门作参考。之后，安利公司动员其全球力量，用两三个月时间完成了一份100多页的、中英文对照的建议书呈交给吴仪。狄维士称，这是一套“关于如何有效管理和规范中国直销业的文件”。2004年，安利（中国）董事长郑李锦芬在接受记者采访时也表示：“安利一直为政府提供各国如何规范直销的相关材料、文件，将自己在中国遇到的经验向政府反映”。安利的报告当然会成为立法素材，其中不可能没有自己的倾向。至于安利公司全球副总裁、另一身份为美国商会亚太事务小组主席的侯力威2004年连续几次造访中国。
雅芳也不落人后。2003年10月份，雅芳CEO钟彬娴首次造访中国，受到了一位副总理的接见。其后，钟彬娴在2004年2月以及6月连续两次访华。
其他国际直销巨头们的确频繁造访中国。2004年2月，美国商会代表团到中国参加中美商务理事会经贸座谈会。代表团成员中，仅直销行业的就来了5家，不但有安利、雅芳、玫琳凯，更有如新、康宝莱两家美国直销巨头。他们参会的最主要目的就是敦促中国履行WTO约定，在年内制定直销业相关法规，使直销合法化。如安利公司所说，对政府的公关工作，每家公司都在进行。外界只看到我们安利向有关部门提供了100多页的直销立法报告，但其他公司的报告累积起来，并不少于安利。
外资直销企业的经验似乎也迷住了立法起草部门。自2004年2月份商务部透露即将开展相关立法以来，商务部已征求过几次意见，但每次征求意见都只有外资企业参加，而鲜与内资企业接触，负责起草《直销法》的商务部外资司官员紧急召见安利全球副总裁侯力威与何凯立博士，具体内容，外界不得而知。正因为此，去年9月10日在厦门召开的直销立法会议，商务部不但邀请了外资企业代表，也邀请了部分内资企业代表。据称这些内资代表为自己的获邀兴奋不已！
因此，业内一直有一种说法：《直销法》是外资公司公关的结果。善意地推测起来，立法起草部门和直销市场监管部门似乎还不至于受外资企业摆布。不过，相关立法结果却令人不能不有所疑虑。根据商务部的草案，允许从事直销的企业在申请当年必须具备5亿元的销售额，外资企业则须是世界直销协会及分支机构成员。以此标准来衡量，内资现有直销企业中，只有一家合乎这一条件。假如直销立法获得通过，内资直销企业大多将被迫关门，直销将成为外商垄断的市场。不管怎样，外资直销企业似乎能够达到自己的目的：将本土竞争者排斥在外，从而一劳永逸地获得垄断性利润。
也就是说，在直销立法的游说竞赛中，内资企业输给外资企业。尽管后来商务部提出的草案被国务院打回，但此事透露出来的信息则说明了：在全球化时代，政策的变动其实是全球化商业时代的一种风险。外资企业希望减少政策变动对自己的负面影响，而使之对自己有利，比如开放市场，或者形成事实上的垄断。而在华外资企业通常具备民主政治下训练出来的游说技巧，在中国政府的立法和决策过程中熟练地进行游说活动。与此相反，内资企业却显然缺乏这方面的意识和技巧。
这种游说知识的不对称局面，显然是短期内难以改观的。因而，立法与决策部门能否保持公平立场，就是至为关键的。哪个商人都希望享有垄断地位，或者由法律和政策赋予其优势地位，为此，他也乐意投入合适的成本去争取这种立法和政策优惠。但假如立法和政策因此而受到显着影响，从而使其他市场主体显着地处于不公平地位，则立法和政策就丧失其公共性，很难具有正当性。这样的立法或政策或者会带来一时的好处，但从长远来说，必然会扰乱市场的健全发育。
因此，既然立法或决策过程中的游说活动是不可避免的，那么，政府就有责任为各方面提供公平的游说机会。或者换个角度说，政府应当取消那些妨碍内在企业进行游说的障碍。比如，政府是否应当允许现有的内资直销企业单独组织自己的商会，以集体的力量来参与到直销立法过程中？
当然，从企业自己的角度看，似乎应当具有在民主框架内进行游说的意识，也有必要学习游说的技巧。当政府在通过对外商所得税优惠政策的时候，内资企业似乎没有进行游说活动予以阻止，或削减优惠的幅度。对于不公平对待内资企业的政策，内资企业要么一言不发，要么一旦苦果酿成，则诉诸商业民族主义情绪对相关政府部门施加压力。这种策略显然过于简单了。内资企业及国内消费者也许需要深入地理解和学习民主政治，更正确地认识自己的利益，更熟练地运用游说技巧。
作者：九鼎公共事务研究所研究员
转自《选择周刊》第64期(http://www.dajiyuan.com)
