政治改革与制度创新 (18)

—中国大陆的宪政民主道路
张祖桦
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社会不公与现行政制

社会不公尤其是民众反映强烈的司法不公现象的普遍存在,与现行政治体制的关联也是十分紧密的。各级党政机关、司法机关掌握著各种生杀予夺的权力,这些权力原本来自人民,但是在现行政制下,人民对权力的使用却无权过问。于是,在许多场合,权力异化了,变成统治人民、鱼肉百姓的工具。体制内的权力监督和制约机制(如党纪、政纪、法制)相当薄弱,体制外的监督和制约形式(如大众传媒、政党、社团)基本被禁止。因此,遂使官官相护、徇私舞弊、地方保护、贪赃枉法甚至草菅人命的现象得以横行无忌。百姓敢怒而不敢言,敢言而无处言,言之而无官理,切身权利受到侵犯而得不到保护。各级党政官员、司法官员既握有权力,享有种种特权,又不受刚性的制约,焉能保证其不滥用职权?大量社会不公正、司法不公正甚至执法犯法的现象即由此而生。

1999年7月23日《南方周末》刊载了一篇署名陈瑞华的文章,题目是“公安何以滥用权力”。文中写道:“近来,媒介对公安机关滥用权力问题给予了越来越多的关注,连续报导了一系列涉及公安机关刑讯逼供、违法取证、超期羁押、滥用强制措施等方面的案例。如果不是仅仅满足于问题的表面现象,人们不禁会产生这样一个疑问:本应是社会治安维护者和民众最可信赖者的人民警察,何以会如此滥用权力?

对于这一问题,不少人士都强调公安人员主观方面的原因,如素质不高,法律意识不强,权利观念淡薄,重实体轻程式,重打击轻保护,重结果轻过程。但是,笔者这里所关注的则是中国目前的司法体制问题。公安机关、检察机关和法院本应是独立而互不隶属的‘司法机构’,但它们犹如同一条生产线上的三个‘操作员’,相互配合、相互补充、前后接力,共同致力于完成惩治犯罪、维护治安的任务。在这一体制下,公安机关作为行政机关,拥有几乎不受限制的司法权;检察机关作为法律监督者,却无从实施有效的司法监督;法院作为司法裁判机构,却不具有独立自主的地位。正是这些司法体制上的缺陷,才导致某些公安滥用权力现象的发生。

首先,在刑事侦查阶段,没有一个中立的司法机构参与其中,诉讼缺乏必要的司法授权和司法审查机制。我们可以看到,在由公安机关侦查的案件中,从搜查、扣押,到拘传、取保候审、监视居住、拘留,都是由公安机关自行决定、自己执行的。在这里,只有追诉者与被诉者之间赤裸裸的追究关系。承受强制性措施的公民无从提出有效的申诉,而只能像猎物面对猎手一样,任由公安机关处置。刑事侦查活动能否依法进行,完全取决于公安人员的个人素质和职业道德。另一方面,作为司法裁判机构,法院无法对追诉活动实施有效的司法审查。在中国的刑事诉讼中,对于公安机关采取的所有强制性侦查措施,法院都无权发布许可的令状;对于公安机关的非法羁押,嫌疑人即使诉诸法院,法院也不会就此举行专门的听证程式。对于公安人员采取非法手段获取的证据,有关司法解释尽管已经确立了排除规则,但法院实际上很少使用这一权力。而更多的情况则是法院直接采纳那些具有证明价值的语气,而不论它们是否属于非法所得。

其次,公民对于自己所遭受的不合理强制性措施,事后无法获得有效的司法救济。在中国,公安机关既是负责维护社会治安的行政管理机关,又是负责惩治犯罪的侦查机关。作为行政机关,它拥有包括行政拘留、收容教育、劳动教养等在内的各种强制性手段,还可以实施包括罚款在内的各种行政处罚。而在刑事侦查中,公安机关经常将这些行政措施用来作为破案的手段。那么,遭受不公正待遇的嫌疑人往那里去控告呢?在我国,法院一般不会将这种案件列入行政诉讼的范围。实际上,嫌疑人这时只能求助于公安机关或者它的上级机关。但是负有‘惩治犯罪’、‘维护社会治安’这一‘重大使命’的公安机关,怎么可能主动对自己的侦查行为进行审查和监督,又怎么可能主动纠正自己或者下级的违法措施呢?嫌疑人这种向追诉者提出申诉的做法不是像‘与虎谋皮’一样荒唐吗?!

第三,检察机关作为国家的‘法律监督机关’,本身肩负着侦查和公诉职责,难以履行‘法律监督’的使命。从理论上看,检察机关可以对公安机关的侦查活动实施一定的司法监督,甚至可以直接纠正公安机关的违法现象,但是,由于公安机关可以完全独立地办理刑事案件,不受检察机关的领导和指挥,甚至完全将检察机关排除在侦查之外,加之检察机关本身又是部分案件的侦查机关和所有公诉案件的起诉机关,并在很多情况下与公安机关具有共同的职业利益和动机。因此,检察机关根本无从实施有效的“法律监督”。

由此看来,导致公安机关滥用权力的主要原因是‘公检法三机关’流水作业式的诉讼模式。因此,杜绝这种现象的根本出路,是进行大规模的司法改革,使公安机关的巨大权力受到充分有效的司法控制,从而消除那些容易滋生腐败、纵容枉法者的制度环境。对于一个日益走向民主、法治的国家而言,与其放任少数员警滥施暴力、祸害民众,不如使其权力受到完备的司法制约。笔者相信,一个不能管好员警的国家,不可能是真正意义的法治国家;员警权力的滥用恰恰是人治社会的典型特征。人们或许很难说清真正的‘法治国家’究竟是什么样的,但将员警权力控制到适当的程度,恐怕是实现法治的必要前提。”

据《山西青年报》、南京《周末》、《羊城晚报》、《齐鲁晚报》、《滇池晨报》等媒体2000年3、4月份报导,山西省岚县青年农民李绿松因村里小学校修建问题四处告状未果,气愤之下在县委门口写了“清除腐败,清除贪官污吏”等反腐标语。与此同时,县委、县政府、县政协、县教育局的4块牌子被人摘掉。于是,李绿松被传唤到县公安局,遭到残酷地刑讯逼供(拳打、脚踢、木棍和电棒击打)。李绿松奋起抗议,竟被公安干警将其舌头割掉一截。这一令人无比愤慨与震惊的事件,足以证明上述员警权力得不到有效制约会产生十分严重的后果和司法体制亟待改革的论点。

1999年第8期《读书》杂志刊登了一篇陈四益写的短文,题目叫做《监督的对策》,写得甚是短小精悍。文中说:“为了防止权力的异化,建立监督机构,无疑很好。但是,上有政策,下有对策。上有监督呢,下也一样有法子应付。监督者拥有重权,他要监督那些违法者,也就愈容易成为违法者包围的目标。把你拉下水,看谁监督谁!野史有载:宋朝的文彦博在成都当官时,大吃大喝,奢糜成风。朝廷派御史去查看,结果落入了文彦博设置的‘三陪’圈套。落水的监督者,回到都城大讲文彦博的好话,于是,大事化小,小事化了,成了犯罪的保护者。文彦博也就依然是大大的好官了。这些事,在官方的正史中是看不到的。反贪局的成立不是很久以前的事,但反贪机构成立没有多久,各地的反贪局长便有不少落马,有的省多至十几个、几十个,这是见诸报端的。而执法监督者借执法之名行敲诈之实者,也屡有所闻。今日的落马者,想必也遇见了文彦博。看来,没有监督的监督,很可能成为罪恶的渊薮——防止权力异化的权力,一样也有异化的可能,不管爱听不爱听,这才是最可怕的。或曰:我们的监督部门自有上级监督。那么上级或上级的上级由谁监督?只要存在不受监督者,腐败就可能在那里孳生。”由此可见,社会不公、司法不公的根本原因在于现行政治体制存在着严重弊病。

现行政治体制的弊病

不止是腐败和社会不公正与现行政治体制有着密切的关联,其他方面的社会问题也都有制度上的原因。比如国有企业普遍陷入严重困境的状况,就与现行政治体制有着千丝万缕的联系。在现代社会,国家机关本应是履行公共服务和社会管理职能的机构,而不应该直接管理企业。但是在我国,时至今日,各级国家机关仍在管理着数以十万计的大大小小的国有企业,这些企业的组织管理、生产经营、干部任免乃至于技术改造都要受到政府主管部门的管制和干预。国有企业的厂长、经理还要接受同级党委的领导,大多数企业的厂长、经理与党委、书记之间存在着紧张关系。这种体制说穿了就是“政客管企业”,而不是企业家办企业,这种状况正是国有企业的症结所在。至于应该由政府管理的下岗与失业工人的社会救济、建立社会保障体系、提供就业机会、进行再就业职业培训等,却很难找到专司其职的部门。

这种政企不分、党企不分、以政干企、以党干企、政府职能严重错位的现象正是现行政治体制不能适应经济、社会、文化发展需要的集中体现。这种状况虽几经改革,却一直未见成效,其根本原因就在于只是在经济管理体制上作文章,而不触动政治体制。谁都明白抓企业、抓经济、抓物质建设有油水、有实惠、容易出政绩;所以权放了又收,收了又放,放放收收,始终理不出头绪。今天,大家都看得很清楚了,如果不从根本上改革现行政治体制和政府管理体制,国有企业是不可能真正走出困境的。全国人大法律委员会副主任、著名经济学家厉以甯认为,如果在政企分开方面不进行大胆的探索,好的国企也只能红火三两年而已。(1)因为厂长能干而搞得好的企业,成绩出来后,马上就被调去当官了;(2)投资主体不承担投资风险,但当企业搞好后,领导雄心壮志就来了,到处建设,铺摊子,借银行的钱,致使企业背上大包袱;(3)上级机关在企业搞好后下任务,让企业去兼并、帮助差的企业。结果可能兼并下好多包袱,最后把一个好企业拖垮了;(4)对于好的企业,上级加任务,我吃饭你付款等,造成企业职工心理不平衡,干劲没了;(5)共患难容易共安乐难,互相指责、揭发,致使工作组进来查来查去。在这种体制环境下,国有企业怎么可能搞得好呢?(载1999年第11期《经济与资讯》)从中国国有企业的现状来看,厉以甯教授的分析是符合实际的!

其他方面诸如中央与地方的关系、教育与科技发展、环境保护与资源开发、人事干部管理与公务员制度、所有制问题、分配问题、财政问题、新闻与媒体的问题等等无不与政治体制有着密切的关系。本文限于篇幅,不能一一论述,读者尽可联系实际,举一反三。

中国现行政治体制有着悠久的历史渊源,可以一直追溯到两千多年前的秦帝国。公元前221年,秦始皇扫平海内、一统天下,创立了秦王朝。秦朝即立,改行郡县制,将全国划分为36郡,书同文,车同轨,统一度量衡,建立庞大的官僚机构。实行高度集权的君主专制统治,立法、行政、司法、监察、军事等各种权力都操于皇帝一人之手,“天下之事无小大皆决于上”。实行严刑峻法,对皇帝和专制统治的任何不满和非议,都要受到残酷地镇压。“焚书坑儒”,毁灭文化,大批消灭知识份子,取消学校,以强制力量和铁血手段垄断意识形态。秦以后的历朝历代,统治形式虽不断发生变化,但秦王朝创立的大一统的君主专制政体却一脉相传,至清朝可以说臻于完备。直到1911年爆发辛亥革命,才结束了长达两千多年的君主专制政体的统治。但是由于军阀割据,战乱不已,一直未能建立现代民主政体。

孙中山先生虽有此志向,倡导民族、民权、民生“三民主义”,不幸英年早逝,壮志未酬。之后,蒋介石率领北伐军在南京建立国民政府,一再宣称继承中山先生遗志,经由军政、训政,最终实现宪政,建立民主政体。但相继爆发的国共战争、抗日战争以及国民党一党专政统治的迅速走向腐败,使得国民党政权很快土崩瓦解,只留下一纸空文的《中华民国宪法》。(待续)(http://www.dajiyuan.com)

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  • 还有一种带有普遍性的腐败现象,叫做“费侵害”。指的是政府行政系统对老百姓征收或摊派的各种行政性收费,数量非常之多,且大多是违法的。
  • 中国现行政体已实行了半个多世纪,虽然还没有前苏联存续的时间长,但历时也不短了。与它先后建立的同类政体大多已作古了,剩下的屈指可数。个中原由,实在值得深思!如果说它在诞生的初期曾经生气勃勃,那么到了今天已尽呈衰败腐化之态。无论是它的党政体制,还是立法体制和司法体制,都是弊病丛生。尤其是它的司法体制,更是问题多多,民怨沸腾。若不从根本上改革,并建立起宪政民主政体,是不会有什么好的出路的。
  • 正声何微茫,哀怨起骚人。
    扬马激颓波,开流荡无垠。
    废兴虽万变,宪章亦已沦。
    ——李白《古风》
  • 在“振兴中华”的观念方面,一直存在着原则性的分歧。概括地说,这种分歧主要表现在是“以国家为本位”;还是“以人民为本位”。
  • 不仅如此,还有权力腐败和社会公正方面的问题。当今我国社会的腐败程度不仅在中华民族的历史上是超越先人的,而且在世界上也是名列前茅的。据说世界上颇具权威性的“透明度国际协会“,每年都要公布全球各国腐败情况年度排名。在1996年该协会公布的排名表上,腐败现象严重的前5名国家依次是:尼日利亚、巴基斯坦、肯雅、孟加拉和中国。
  • 近几百年来,一直以具有数千年辉煌历史而自豪的中华民族象一位步履蹒跚的老人,十分悲惨地落在世界现代化潮流的后面,以至于被称为“东亚病夫”。由于落后而受尽凌辱,由于贫弱而屡遭欺侮,这种残酷的现实带给每一个中华民族成员的是锥心刺骨的痛楚!因此,振兴中华自然地成为一代又一代国人的梦想,许多人不惜为之赴汤蹈火,鞠躬尽瘁,前仆后继,英勇牺牲。
  • 法治是宪政民主的又一原则。其实质是真正确立宪法和法律至高无上的地位,在社会生活中奉行法治。亚里斯多德在回答“由最好的一人或最好的法律统治,哪一方面较为有利“这个问题时,就曾明确提出“法治应当优于一人之治。”(亚里斯多德著《政治学》,商务印书馆1983年版P167)他对法治的注解是:“法治应包含两重意义:已制定的法律应获得普遍的服从;而人们所遵从的法律本身应该是成文的和良好的。
  • 在经历了一个世纪的风雨洗礼之后的中国,宪政民主思潮正伴随着市场经济和公民社会的成长而悄然兴起,日益引起人们的普遍关注。“宪政是一切现代国家的根本大法,实施宪政是所有现代国家的必由之路“,三联书店出版的《宪政译丛》序言中的这段话,正在成为愈来愈多的人们的共识。
  • 亚里斯多德生于公元前384年,逝于公元前322年。他的许多思想源自他的老师柏拉图,例如他所创立的平衡政体学说就直接起源于柏拉图。但是他一直奉行“吾爱吾师,吾更爱真理“的理念,使得他的思想在总体上大大超越了老师。
  • 法律至上。雅典政制严格实行法治,禁止人治。正如伯里克利所说:“在我们私人生活中,我们是自由和宽恕的;但是在公家的事务中,我们遵守法律。这是因为这种精神深使我们心服。”
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