政治改革与制度创新 (43)

—中国大陆的宪政民主道路
张祖桦
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第十四章 建构宪政政体

在进行宪法设计或改革的时候,需要对目标、风险和变化的不确定性这三者之间作出判断,以实现一种可接受的平衡。

——[美]罗伯特.达尔

本世纪以来第一次,也许是有史以来第一次,人类不需要发明自己生存的制度。我们无需在深夜谈论哪种政府形式好些,更无需从君主们手中乞求公正,我们只要从我们自身中去召唤它。

——[美]乔治.布希

前面已经说过,我们的总体目标是要在我国建立宪政民主政体。我们还论述了,为实现这一目标在不同阶段所要进行的工作,以及初步宪政民主阶段与高度宪政民主阶段的一些基本特征。本章的任务是在前文论述的基础上,结合我国的实际,进一步探讨建构宪政民主政体的一些不容回避的重大问题,以期为我国的宪政民主建设提供可资参考的建议。我们将分别讨论与建构宪政民主政体关系密切的直接民主与间接民主问题;内阁制与总统制问题;权力制衡机制问题;国家结构问题。

一、直接民主与间接民主结合

直接民主与间接民主一直是一个颇有争议的重大理论问题和现实问题,因此很有必要把它讨论清楚。直接民主是指公民们亲自掌握国家权力,作出政治决策,而不通过代表的中介。间接民主或称代议制民主是指公民选举代表掌握国家决策权力,公民的民主权利主要体现在选举代表的权利上。在中国的宪政民主运动中,有一部分人鉴于在现行体制下,公民的民主权利得不到实现,因而主张以实行直接民主为政治诉求。而另一部分人(主要是学者)则明确地主张在中国实行间接民主。例如刘军甯、王焱等人编辑的《直接民主与间接民主》(三联书店1998年版)一书中指出:“作为国家体制层次上的选择,唯一合理可行的只能是间接民主。”显然,在直接民主与间接民主的问题上,人们的认识存在着一定的差异。

如果拿直接民主制与间接民主制进行比较的话,间接民主制——代议制确实具有难以替代的优越性。许多经典作家早已对此作过明确地论述。约翰.斯图亚特.密尔写道:“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可以得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”(《代议制政府》,商务印书馆1982年版P55)在密尔看来,代议制是大众参与原则与精英统治原则的完美结合,是平等原则与效率原则的高度统一,因而是最理想的政体形式。汤玛斯.潘恩指出:“把代议制同民主制结合起来,就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小的领土与不同数量人口的政府体制;而这种体制在效力方面也胜过世袭政府,”“代议制一经推行,立刻就能在那么广大的国土上和利害圈子里奏效,再要设计出一种象它那样的政府体制,是不可能的。”“甚至在领土有限的国家中,代议制也比简单的民主制可取。”(《潘恩选集》,商务印书馆1989年版P246)密尔先生和潘恩先生说得很有道理,不仅在规模巨大、人口众多的大型共和国里实行直接民主制,成本太高、弊端很多;即使在领土有限、人口较少的小型共和国里,间接民主制也要比直接民主制更为可取。尤其是在现代国家,社会事务越来越繁杂、社会分工越来越细密,事事都要付诸公民讨论、投票、表决,既无可能,也无必要。世界上最小的共和国——圣马力诺共和国,只有61平方公里面积和2万多人口,它的政府架构仍然是采取代议制形式。直接民主的发源地——希腊,也早已改行代议制民主。托克维尔认为:政治民主有两种不同类型。一种是大众民主,其最大弊端是可能导致“多数暴政”,导致对个人自由的侵害。另一种是建立在社会多元基础之上、体现分权原则、保障个人自由的民主。这种民主不仅是现代社会发展的必然方向,而且是提供社会凝聚力、提高公民道德的必要制度。显然,他所主张的是第二种民主,即代议制民主。

我们说间接民主制具有许多优越性,并不等于说直接民主制就一无足取。直接民主制强调现代社会的政治权力只有从民主政制之中取得合法性,是有正当理由的。主张直接民主制的人希图不断拓展民主的领域,扩大民主的影响,争取公众支持,推进民主实践,同样是合乎情理的。尤其是在缺乏民主传统、实行一党专政的中国,要打破政治垄断、培育公民意识,在一定场合有针对性地提倡直接民主,也是具有积极意义的。因此,我认为在建构中国的宪政民主政体的过程中,可以考虑把直接民主与间接民主结合起来。即在国家层级的体制上实行间接民主制——代议制,辅之以最终决定意义上的全民公决(如涉及改变国家体制和宪法秩序、解决宪制危机或决定国家元首的地位)这种直接民主制。在地方和基层的政治体制上,实行直接民主与间接民主相结合的制度。在基层的社会组织中,发展村民自治、居民自治、社区自治,实行直接选举,自主管理。在此基础上,乡镇、县、市(包括现有的县级市、地级市和省级市)的行政首长和人大代表(议会议员),都应逐步实行直接选举(省级建制的改革方案:“实省”、“虚省”拟或“废省”,可留待以后详细研究)。这样做的社会条件已基本具备,技术上的问题也不是很大;台湾几十年前就这么做了,也没有出什么大事。在立法、政府架构、公共事务管理等方面,则以间接民主制为主。

把直接民主与间接民主结合起来,有助于发挥它们各自的优点,弥补它们各自的弊端和不足。这样做当然会有不少困难,好在民主国家已经在这方面积累了丰富的经验,足以为我们所借鉴。近几十年来,先进的民主国家政治发展的一个新趋势,就是半直接民主或参与制民主。所谓“半直接民主”就是代议制民主与直接民主的结合,即公共决策一部分由公民选举代表制定,一部分由公民自己直接制定。在代议制民主时代,有三种直接民主的形式在西方国家与代议制民主并行:即公民投票、公民创议和罢免民选公职人员。近几十年来,这几种形式的直接民主得到长足的发展,以至于对美国和其他西方国家地方层面的民主发生了革命性的影响,它同时在逐步向上发展,在中央层面上对重大事务实行公民公决得到越来越多的人的支持。当代资讯技术的发展,更是为公民的政治参与创造了更加多样化的形式和无限广阔的前景。

自1974年以来,“电子投票”、“电子市政会议”问世,人们已经开始感觉到,新技术正在扩大和重新定义直接民主。(参见丛日云著《当代世界的民主化浪潮》,天津人民出版社1999年版P374—387)针对美国哥伦布市郊区的居民利用电子通讯设备对本地区的市政建设进行投票表决的事例,美国著名未来学家阿尔文.托夫勒在书中写道:“这是明天可能实行直接民主的一个最初的迹象。利用先进的电脑、人造卫星、电话、有线电视、投票技术以及其他工具,一个受过教育的公民,在历史上第一次能够开始作出自己的许多政治决定。”(托夫勒:《第三次浪潮》,三联书店1984年版P533)“我们可以创造许多有想像力的安排,把直接民主和间接民主结合起来。”(托夫勒:《创造一个新的文明——第三次浪潮的政治》,上海三联书店1996年版P99)这种情况对于正处在社会转型期的我们国家来说,显得有些超前。但是科学技术(尤其是电子技术、电脑技术、通讯技术、互联网技术)的飞速发展会有助于直接民主与间接民主的结合,则是可以预期的。我们只要努力实践、积极探索、不断修正,就一定能够在不太久的将来建立起符合我国实际的、将直接民主与间接民主结合起来的先进的政治体制。

二、内阁制与总统制结合

内阁制与总统制是宪政政体的两种主要的政府体制。内阁制又称议会制,以议会为国家政治活动中心,议会具有最高权力机关性质,享有立法、组织、监督政府的权力。政府由议会中拥有多数议席的一个政党或几个政党联盟组阁,并对议会负责。议会对政府可以通过不信任案推翻内阁。内阁制总统由选举产生,只具有“虚位元首”的性质,没有实权,不负实际责任。现代世界上多数民主国家都采用内阁制(或称内阁共和制、议会共和制),如英国、德国、意大利、奥地利、希腊、印度等。总统制与内阁制有很大区别。在总统制下,总统是国家政治活动中心,总统既是国家元首,又是政府首脑,掌握最高行政权。总统直接任命领导政府,政府不是由议会产生,也不对议会负责,只对总统负责。总统的权力受议会立法的制约,但不对议会直接负责。总统不能解散议会,议会也不能将总统解职,除非对总统弹劾并加以定罪外。

美国是典型的总统制国家。历史上受美国影响较大的拉丁美洲一些国家,如阿根廷、巴西、墨西哥、瓜地马拉、多明尼加和亚洲、非洲新独立的一些国家有不少是总统制,俄罗斯实行的也是总统制。有的国家如法国,实行的是一种介于内阁制与总统制之间的政体。其共和国总统由选民直接选举产生,拥有很大权力,总统既是国家元首,又主宰行政大权,并可以解散议会。同时,共和国又保留了政府对议会负责的形式,国民议会拥有对政府投不信任案的权力。这种政体,在总统掌握重要权力这一点上具有总统制特点,但是在政府须向议会负责这一点上又具有议会制特点,因而被称为“半总统制”。

内阁制、总统制、半总统制三种政体各有利弊。一般来说,内阁制奉行议会至上,重大决策概由议会作出,较能体现民主的原则,经过议会充分讨论后作出错误决策的概可能性较小,也有助于防止个人专权。其主要弊端是容易造成多党纷争,决策效率较低。总统制则以总统为国家政治中心,赋予总统很大的权力,许多重大的政治决策由总统作出,因此决策效率自然较高,应变能力相对较强。其主要弊端是过于倚重总统个人,总统的品质、性格乃至身体状况,都可能对国家政治产生相当大的影响;这样,作出错误决策的可能性就会高出一些,纠正错误的难度也要大一些。半总统制结合了内阁制与总统制的特点,并承袭了它们的优点和弱点,因而使其适用范围变得较窄。

诸葛慕群在《宪政中国》一书中指出:以法国为代表的半总统制政体的确认过程,反映了法国这个国家独特的宪政化道路,半总统制反映了法国强大的行政权与国民渴望自由的妥协。也许它暗示了建立半总统制政体需要满足类似法国那样的特定条件,这一点为当今世界上只有屈指可数的国家实行半总统制作了注解。这表明,这种政体的实行还不具有普遍性,即使实行这种政体,其长短之处由于在现实生活中可提供的政体样本数量有限,其证明力度是不够的。相对于选择其他政体而言,对于中国这样一个处于宪政化转型期间的国家而言,选择半总统制政体可能遇到的风险要大一些。因此,我们考虑政体选择时,将以内阁制和总统制为主要参考对象。

中国宪政化肩负着两大任务:建立宪政体制与巩固宪政体制。其中的关键因素是保障自由与保持稳定。之所以要进行宪政化,就是因为在传统的威权政治体制之下,缺少自由。但如果缺少必要的政治稳定,其结果是可能或根本得不到自由,即使得到自由,也将转瞬即逝。正是基于这种考虑,诸葛慕群主张中国未来的宪政政体选择内阁制(议会制),因为内阁制最有助于保障自由和保持稳定。(《宪政中国》,加拿大明镜出版社1998年版P154——155)

诸葛慕群的分析是有一定道理的。但是,对中国的宪政化而言,存在着一个两难选择(须充分考虑到中国非常欠缺宪政民主传统的现实):如果一开始就选择内阁制,则在体制改革与体制转换阶段,新旧交替,众法待立,而议会却因党争不断,难以达成协定,就可能出现贻误时机、耽误要事,甚至于混乱不止、难以收拾的局面。而如果选择总统制,则可能出现总统权力过大,过于专断,难以制约以至于新建立的宪政民主体制失去平衡,导致政局动荡的局面;处理不好,还可能导致旧体制复辟。思虑及此,笔者反复考量,觉得应把内阁制与总统制的特点结合起来,采取一种类似于半总统制的政体。

这种政体应赋予总统较大的实权,如重要人事任免权、主持内阁会议权、签署法令权、国防权(总统是军队的统帅、主持最高国防会议)、外交权(派遣大使和特使、接受外国大使和特使、参加国际谈判、缔结国际条约并批准国际条约——法律规定须由议会批准的国际条约除外)、召开临时议会权、公布法律权、法律复议请求权、发布咨文权、举行全民复决权、解散议会权、采取紧急措施权和赦免权等。总统不需要经过议会投票表决就可以直接任命总理;根据总理提出的政府辞职要求解除总理的职务;根据总理的提名任免政府其他成员。总理和内阁既要对总统负责,也要对议会负责,并依法享有充分的履行公务的职权。

由于中国人口太多,直接选举国家总统在短期内恐难以操作,比较可行的办法是仿效美国的作法,进行间接选举,先由各选举单元选出选举人,再由选举人选出总统。同时,议会拥有立法权、财政权和对政府的监督权。政府要对议会负责;要接受议会的监督;议会有权弹劾总统和通过不信任案;议会有倒阁权;议会还拥有修宪权。这样的一种制度安排既可保证行政权的统一和有效;又可保证议会拥有较大的制约总统和内阁的权力。在进行相关的制度建构时,应充分参照民主国家特别是法国和俄罗斯联邦的经验教训。

考虑到我国的实际情况,在实行宪政民主制度的初期,为了降低党争的消极作用和提高行政效能,以保证政治体制的顺利转换和新制度的确立,可以在制度安排上向总统制适当倾斜。待宪政民主制度得到确立、国家的民主生活走上轨道后,再逐步向内阁制靠拢。以上设计是一种较为理性和理想的建议,是否采行,还要看届时的总统人选。如总统人选具备较高的民主素养,就可以实行这种政体;如总统人选具有较强的专断倾向,就决不可以授予他太大的许可权。此处事关重大,一定要审慎把握,不可出大的差错。(待续)(http://www.dajiyuan.com)

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