政治改革与制度创新 (44)

—中国大陆的宪政民主道路
张祖桦
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三、建立权力制衡机制

宪政的要义就是限政和控权;宪政民主政体的实质就是制约政治权力,保护公民权利与自由。为此需要建立一整套行之有效的权力制衡机制,其中最重要的是立法机构、行政机构、司法机构的相互制约与平衡和具有权威性的违宪审查制度的设立。

立法机构:宪政民主政体下的立法机构在国家体制中具有十分重要的地位。因为宪政民主国家是法治国家,而立法机构就是制定、修改和废止法律的权力机关。世界上宪政民主国家的立法机构绝大多数都是采取议会的形式,差别主要在于议会是实行一院制还是实行两院制。一院制是指议会由一个议院行使其全部职权;两院制则是指议会分设两院共同行使其职权。议会是实行一院制好还是实行两院制好,学术界一直存在不同看法。主张一院制的人认为:立法机构实行两院制可能导致分裂国家主权;容易使议会内部发生矛盾,导致议会失去牵制行政机构的能力,甚至被行政机构所操纵;而实行一院制工作效率高,容易通过国家所需要的各种法律,同时可以加强议员的责任感,避免互相推诿,可以简化机构,避免人力财力的浪费。而主张两院制的人则认为:立法机构由两部分组成,可以通过相互的反对权彼此箝制;两院制可以缓和议会和行政机构之间的矛盾冲突,当议会中的一院与行政机构不能协调时,另一院可以从中斡旋,不至使双方陷入僵局或卷入激烈斗争;单独一个议院不足以负担起现代国家繁重的立法任务,需要另设一个议院分担其工作;社会发展和职业团体兴盛的结果,在实行地域代表制的同时,还应该采取职业代表制,因而有必要分设两院。

一院制与两院制各有利弊,到底采用哪种体制,应视实际情况而定。从当今世界各国立法机构的情况来看,规模较小的国家或实行集权制的国家多实行一院制;规模较大的国家和民主国家多实行两院制。我国是规模超大型的国家,采用一院制恐怕难以胜任繁重的立法任务,也不易平衡各个方面的关系;因此,在建立宪政民主政体之后以实行两院制为宜。其中一院可称为国民议会,相当于下议院,按一定人口比例分配给各选举单位由公民投票直接选举产生;另一院可称为参议院,相当于上议院,各省名额一样,亦由公民投票选举产生。两院各有分工,彼此相互制约。国民议会的议员人数以500—600人为宜;参议院的议员人数以100—150人为宜。两院议员均为职业化,不得兼任它职。

立法机构的主要职权是立法、决定财政和税收以及监督行政机构和司法机构。立法就是制定、修改和废止法律。决定财政和税收是指由议会审议、通过财政预算法案、拨款法案和税收法案。监督与制衡行政机构和司法机构的方式很多:(1)通过立法权来制约行政与司法;(2)通过财政权来制约政府,议会如果不同意政府的某项政策,可以否决拨款案或预算案;(3)行使质询权,对行政机构与司法机构及官员的公职行为进行质询,提出批评、意见和建议;(4)拥有弹劾权,当总统、副总统、法院法官和所有文职官员违法犯罪时,议会有弹劾权;(5)掌握调查权,议会有权对各级官员的守法情况进行调查取证;(6)享有人事批准权,凡是法律规定须由议会审查批准的公职(包括法官和检察官),都必须征得议会的同意;(7)批准条约权;(8)宣战权;(9)决定实行紧急状态或戒严;(10)决定设立特别法庭;等等。立法机构的组成和许可权须由宪法明文规定。

行政机构:宪政民主中国的行政机构主要由总统办事机构、内阁级各部和各独立的委员会、局、署所组成,负责国家的行政事务与公共管理。由于现代国家的各类事务总的来说呈现出越来越繁杂的趋势,所以国家的行政事务越来越繁重和复杂,国家的公共管理职能也呈现扩大之势,举凡内政、经济、外交、国防、安全、教育、科技、文化、通讯、交通、卫生、体育、环保、建筑、就业、社会保障等等,都要由行政机构(也就是人们常说的政府部门)统筹安排、组织施行、周密管理。行政机构通过征税拿了公民的钱,就要为纳税人提供尽可能周到细致和令人满意的服务,否则就是失职。行政机构要依法行政,不得违法乱纪,更不得滥用职权、渎职和与民争利;要接受立法机构和司法机构的监督与约束。同时,行政机构也有权制约立法机构和司法机构。行政对立法的制衡主要是对立法机构通过的法案行使否决权。行政对司法的制衡主要表现为总统提名最高法院的大法官人选上。

司法机构:司法机构在宪政民主政体中的地位极其重要,因为它是拱卫法治原则和保证法律实施的主要防线。这个防线一旦被突破,宪政民主政体也将难以生存。司法机构的基本职责就是捍卫宪法,严格执行法律,确保司法公正。司法机构本身也要依法办事,接受法律的制约。为了使司法机构能够有效地履行自身的职责,就必须确保司法独立,这一点在民主国家是通例。如德国“基本法”规定:“司法权赋予法官;它由联邦宪法法院、联邦最高法院、本基本法所规定的各种联邦法院和各州法院行使之”。“法官具有独立性,只服从法律”,“法官不得听从联邦法院、联邦参议院、联邦政府以及州有关机构的指示”。司法机构对立法和行政的制约主要是通过违宪审查(又称“司法审查”)制实施的,由宪法授权的司法机构对立法机构制定的法律和行政机构制定的行政命令进行审查,并裁决其是否违反宪法。(关于西方主要国家的权力制衡可参见孙丙珠主编《西方宪法概论》,中国政法大学出版社1990年版)

违宪审查:宪政民主制度的建立与存续,一定要有违宪审查制度的保障。美国当代宪法学家路易士•亨金指出:“随着时间的流逝,司法审查成了宪政制度的一项既定特征”。(《宪政.民主.对外事务》三联书店1996年版P115)印度最高法院高级律师索利.J.索拉布吉认为:“如果没有独立的、拥有司法审查权的、容易接近、能实施这些权利的司法机关,那么,包括平等权在内的基本权利保障就只是一堆空洞的浮词丽句”。(《宪政与权利》三联书店1996年版P135)违宪审查是指由特定的司法机关或具有司法性质的国家机关(如宪法法院、最高法院、宪法委员会)履行对一切法律档与政府、社团、公民个人的行为是否合乎宪法进行权威性的审查。它的基本内容有两个方面:第一,审查法律及法律性档的合宪性。因为宪法是国家的根本法,而宪法规范的特点之一是原则性。它往往需要由普通法加以具体化。如果普通法背离了宪法的原则精神,而又让它发生法律效力,就会损害宪法的权威,妨碍宪法的贯彻施行。所以,审查法律及法律性档是否合乎宪法,便成为司法审查的重要内容。第二,审查全体公民、一切国家机关、社会团体、企业事业单位以及各政党组织的行为是否合宪。宪法规范的另一特点是它具有最高的法律效力,是全体公民和一切社会组织的基本的行为准则。如果在立宪国家中发生了背离这个准则的行为,不论这种行为出自个人还是出自政府、社会组织,都会损害宪法的权威、妨碍宪法的贯彻施行。因此,审查全体公民和所有国家机关、社会组织的行为的合宪性,也是司法审查的重要内容。

从国家强制性的角度认识宪法的法律,就很容易明白:宪法可以而且必须由一个适当的机关加以适用。如同法律也必须由国家机关――法院适用一样,宪法作为法律也必须由适当的机关加以适用。适当的国家机关依照一定的程式运用宪法审查立法和行政活动,进行合宪性判断的过程,就是适用宪法的过程,其目的在于监督宪法得到有效的实施。因此,宪法适用制度实质上就是一种司法审查制度。这里所谓“适当的国家机关”,是指适用宪法的机关在法律地位上必须相对独立,作出的裁决必须是公正的、有效的,也就是说应具有司法性质。宪法是否由相对独立、公正的国家机关加以适用,是衡量宪法是否具有法律性(估且不论它是最高级的法律)的主要标准。从各个立宪国家的实践上看,以美国为典型的一类国家是采用普通法院裁决宪法争讼的模式。据不完全统计,在120多个实行宪政民主制度的国家或准宪政民主国家中,有60多个国家采用这种模式。以德国――奥地利为代表的是以宪法法院专门监督宪法实施的模式,也日益受到重视和推广。世界上已经有50 多个国家设立了专门监督宪法实施、履行违宪审查职权的宪法法院。法国创立的宪法委员会模式也颇具特色,同样有效地履行了违宪审查的职能。不管这几种模式有多大差异,但它们都具有一个共同点,就是,宪法作为法律,在真正实行宪政的国家,都得到了具有司法性质的国家机关的适用。

为什么要由独立的具有司法性质的国家机关监督宪法实施,履行违宪审查职能,而不是由立法机关或行政执法机关来履行同样的职能呢?从表面上看,似乎是一种历史选择的结果;实质上具有深刻的内在合理性与合法性。因为如果由立法机关或者隶属于立法机关的机构承当违宪审查职能,就成为自己监督自己,实际效果必然会大打折扣,立法方面的违宪审查就难以落实。如果由行政机关履行违宪审查的职能,也存在类似的问题,即行政机关的违宪行为将很难得到有效地审查和纠正。由此可见,违宪审查只能由具有司法性质的国家机关来承当;换句话说,违宪审查只能是司法审查。同理,宪政民主国家只有确立以司法审查为保障的原则,并且按照这一原则的要求,建立适合本国实际的违宪审查机构和违宪审查程式,开展积极的富有成效的护宪工作,才能真正实现宪政民主,才能确保宪法的最高权威,才能使人权和人的自由得到切实保障。

我认为:根据我国的实际情况,在宪政民主体制下,建立独立的宪法法院作为履行违宪审查职权的专门机构是最好的选择。这样,一可以确立违宪审查制度的权威性;二能保证违宪审查机关的独立性;三能实现专业化;四能有效地保护个人自由与权利不受侵犯;五能提高违宪审查的效率和质量;六能捍卫宪政民主政体和宪法秩序不被破坏。

四、国家结构:从单一制逐步过渡到联邦制

国家结构即国家的组成方式。它决定着国家整体与其组成部分之间、中央机关与地方机关之间的权力配置及其相互关系。现代国家主要有单一制和复合制两种国家结构类型。复合制主要包括联邦制和邦联制。单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成,其主要特点是:(1)全国只有一个宪法,一个中央机关体系;(2)各行政单位和自治单位均受中央的统一领导,没有脱离中央而独立的权力;(3)不论中央与地方的分权达到何种程度,地方的权力均由中央以法律档规定或改变,地方权力缺乏宪法保障。而联邦制国家是以成员国(有的国家称“州”或“邦”)形式划分其内部组成,其主要特点是:(1)联邦和成员国都有自己的宪法和中央机关体系(也就是说联邦制是一种双层体制);(2)联邦公民同时也是成员国公民;(3)联邦权力依照联邦宪法在全国行使,但联邦和成员国之间的许可权划分亦由宪法规定,联邦无权任意改变。

我国是一个单一制国家。1911年以前为高度中央集权的君主专制国家。辛亥革命结束了延续两千多年的封建帝制。1912年元旦,中华民国宣告成立。1912年3月8日,制宪会议通过了《中华民国临时约法》,规定“中华民国领土,为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海。”以后经历了袁世凯专权、北洋军阀统治、南京国民政府主政几个时期,到1949年共产党取得全国政权。中共领导下的中华人民共和国先后颁布过1954宪法、1975宪法、1978宪法和1982宪法,都规定中国实行单一制的国家结构,全国设立一个中央机关体系,实行统一政令。自1978年以来,随着大陆改革开放政策的逐步施行,情况开始发生变化。其一,为解决实行资本主义制度的香港、澳门和台湾与实行社会主义制度的大陆的统一问题,邓小平提出了“一国两制”的办法,并经过1982宪法的确认;之后全国人大于1990年、1993年相继颁布了《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》,规定香港、澳门主权回归中国以后“实行高度自治、享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义单独同各国、各地区及有关国际组织建立和发展经济、文化合作关系,并签订有关的双边或多边协定。

香港特区和澳门特区保持财政独立,财政收入全部用于自身需要,不上缴中央政府。香港特区和澳门特区政府还享有货币发行权,可以自主发行货币,自行制定货币金融政策。香港和澳门分别于1997年、1999年回归祖国,上述两个《基本法》均已生效。使得香港和澳门在某些方面享有许可权(如终审权、不向中央政府纳税、自主发行货币和外交方面的许可权)比某些联邦制国家的成员国还要大。其二,中国大陆近二十多年来实行分权化的经济改革政策,一方面使地方和企业的积极性得到很大释放,国民经济随之取得持续高速增长;另一方面则从经济层面到地域层面及至政治层面都开始出现“联邦化”的趋向,地方对扩大自主权的渴求日益强烈,中央政府与地方政府的谈判机制和博弈局面业已形成。其三,台湾和西藏、新疆、内蒙问题日趋突显。台湾政界与民间人士大多数不接受“一国两制”模式,两岸关系不断出现一触即发的危险情势;西藏、新疆、内蒙不断出现要求独立的运动,给中央政府带来很大麻烦;西藏宗教领袖、诺贝尔和平奖得主达赖喇嘛曾多次提出用联邦制解决中国和西藏的关系问题,并要求在西藏也实行“一国两制”政策,他的上述主张在国际上赢得了不少同情。其四,愈来愈多的海内外华人学者、社会活动家和各界人士主张用建立联邦制的方法解决中国的统一问题和民族和平共处问题。凡此种种均表明,中国的国家结构正在酝酿着深刻的变革。

宪政民主政体是一种奉行和平主义、富于改革精神的政体,它主张用和平的、人道的、民主的方式寻求解决问题的办法。因此,当单一制的国家结构不能适应国家变化的形势甚至阻碍国家发展时,联邦制自然就成为宪政中国的替代性选择。因为联邦制可以为解决中央与地方的矛盾、海峡两岸关系和西藏、新疆、内蒙问题提供一个全新的、富有弹性的制度架构。而且世界上规模较大的共和国(如美国、加拿大、俄罗斯、德国、澳大利亚、印度、巴基斯坦、巴西、墨西哥、尼日利亚等)大都实行联邦制。所以,笔者主张在建构中国的宪政民主政体的过程中,在国家结构上,可以考虑逐步从单一制转为联邦制。当然,我国的国家结构如改为联邦制,也会产生一系列新的问题。譬如怎样合理地划分联邦与成员邦的许可权?联邦与成员邦的国家机构如何设置?联邦与成员邦的法律体系如何建立?联邦内部的经济合作与统一市场怎样发展?怎样建立有效行政?联邦与成员邦的安全怎样保障?怎样确定联邦与成员邦的行政区划?怎样缩小成员邦之间的社会经济差距?怎样消解联邦内部的离散性与分离化倾向?等等。但是不用担心,所有可能产生的问题都是能够找到解决办法的。

从实践上来说,国际上实行联邦制的国家已经积累了十分丰富的经验可供借鉴;从理论上来说,海内外的学者和社会活动家也进行了长期周详的研究,提出了许多富有创见的建议和具有可操作性的方案,并草拟了《联邦中国宪法草案》。著名政治学家严家其先生于1992年就发表了《联邦中国构想》一书,对中国建立联邦制的必要性、联邦中国的政治体制、人权和财产权的保障、港台问题、西藏问题和走向联邦中国的道路等方面进行了系统地论述。笔者也曾在1996年写过《中国国家结构:从单一制到联邦制》一文,对我国国家结构的现状、改革思路和建构联邦制的若干主要问题(立宪原则、权力划分、国空机构、法律体系、财政制度、安全体系、国际关系与外交、统一市场、成员邦的设立、行政区划)作了一定研究,提出了一些初步构想。我相信:在建立了宪政民主政体的基础上,只要充分集中有关各方的政治智慧,以各民族的根本利益为重,就一定能找到避免战争、为各方所接受的和平解决方案。一个自由、民主、繁荣、富强和联邦制的中国终将会以雄健的身姿屹立在世界的东方。(待续)(http://www.dajiyuan.com)

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