政治改革与制度创新 (39)

—中国大陆的宪政民主道路
张祖桦
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政治改革的基本任务是:结束一党专政,实行宪政民主,保障人权自由,促进经济发展。中国政治改革的基本思路有两条:一条是在维护与强化一党专政的前提下进行修修补补;一条是尽可能寻求以和平的方式结束一党专政,建立宪政民主政体。显然中共现行的政改方针属于前者,即千方百计地维护与强化一党专政、以党治国,为了达到这一目的,进行一些局部的政治改革(多数举措局限在机构、人事、廉政、监督、司法等领域)。这种政改思路如果得以施行的话,也许能收到一定短时的效果,但是从长期来看是注定行不通的。因为这种政治改革只能治标不能治本;因为问题的根本症结就在于一党专政,如不从根本上着手改革、弃旧图新的话,是不可能从根本上解决问题的。就象医治一个身患绝症的病人,不是对症下药或动大手术去除病根,而是给他吃消炎药、打青霉素一样,怎么能指望把他的病治好呢?除非发生奇迹。可是这种奇迹(指过时的、不适应社会发展的政体得以长期沿续)在社会生活中还从未发生过,在二十一世纪也不太可能发生。所以,可供选择的政改思路应该是后者,即和平地、平稳地改变并最终结束一党专政,建立宪政民主体制。只有这样做才真正符合全中国人民的根本利益,才能解放生产力、真正调动起广大民众建设新生活的积极性,从而有力地促进经济发展、大幅度地提高人民的生活水平和生活质量,才能使我国真正走上长治久安的轨道。

推进政治改革最重要的环节是体制内外的改革力量结成某种形式的联盟。否则的话,绝难成功。体制内改革力量如果不能得到民间改革力量的支持,必然会形成孤军作战之势,势单力薄,很容易在守旧的政治势力和既得利益集团的夹击下遭受失败。民间改革力量如果不能与体制内改革力量建立合作关系,也难以有效地发挥出自身的积极作为,且很容易遭受挫伤。体制内与体制外的改革力量,合则两利,分则两输。从苏联、东欧诸国政治变革的过程来看,体制内外改革力量的结合均起到了至关重要的作用。从我国的情况来看,执掌政权的中共党内一直存在着改革派与保守派的斗争,只不过有时公开,有时隐蔽。

近年来,由于国内与国际形势的急剧变化,中共党内要求进行政治改革的呼声正在上升,体制内改革力量也在重新集聚;同时,民间改革力量也伴随着公民社会的发育而成长壮大,并趋向理性化。因此,体制内外的改革力量应尽可能地建立起一些基本共识,如尊重自由、人权、民主、法治、正义等基本价值;反对政治腐败与实行社会公正;主张和推动和平、渐进的政治改革;以建立宪政民主政制为政治改革的根本目标。既使在某些问题上暂时不能达成一致或存在某些分歧,也应以大局为重,尽可能求同存异,合成方向一致的作用力,克服各种阻碍,寻求有效地推进政治改革的途径。

考虑到在我国建立宪政民主体制将要经历一个长期的过程(对此应有充分的思想准备),我们可以把这一过程分为三个阶段: 1.政治体制改革阶段;2.初步宪政民主阶段; 3.高度宪政民主阶段。每个阶段政治改革的具体目标和任务是有所不同的。

一、 政治体制改革阶段

我国现行政治体制存在诸多严重弊病,如本书第六章指出的:权力的软约束机制;体制性腐败;人治、权治大于法治;人权与人的自由这一基本价值不被尊重;民主化程度偏低等,比比皆是。此外,像党政机构重迭、臃肿;人浮于事,办事效率低下;肆意挥霍浪费百姓的纳税;决策不民主、不科学;任人唯亲、结党营私等等弊病都普遍存在。因此,对于进行政治改革以克服体制弊病,促进中国的现代化,体制内外、执政党内外的绝大多数人较容易达成共识。

政治体制改革的具体目标是:消除现行政治体制存在的严重弊病,使政治体制改革与经济体制改革相配套,并逐步将政治体制导向宪政民主的轨道,使之融入世界文明的主流。
政治体制改革的主要内容是:

执政党带头进行改革,从列宁主义的集权制的党转型为现代民主政党。在党内推行民主选举制度,党的各级领导人均由党员或党员代表依照一定的民主程序选举产生。建立健全党内的民主监督机制,清除腐败,实行廉洁政治。从制度上保护党内的不同意见,在适当时候开放党内派别民主。精简党务机构和专职党务干部,实现党费自给。扩大党的社会基础,广泛吸纳社会精英,将党改造成为全民党。清理党的意识形态,吸纳社会民主主义的纲领,将人道、民主、法治、人权、宪政、共和、保护公民财产权利等现代社会基本价值植入党章。

发展社会中间组织,实行社区自治。制定《社区自治法》,修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。在城镇增强居民委员会的功能,实行居民自治。在乡村增强村民委员会的功能,全面普及推广村民自治。居委会和村委会的负责人一律由居民、村民自己提名,自由选举产生;实行政务、财务公开,重要决策民主化,选民参与制度化。由于我国大多数人口生活在乡村,因此推行村民自治和村委会民主选举制度,对于广大农民学习民主、实践民主、培养公民意识有着特别重要的意义。应不断总结经验,努力完善村民自治制度。同时,应恢复与广泛建立独立的工会、农会、商会、行业协会、青年组织、妇女组织、环保组织和其他构成公民社会的各种中间组织,以代表不同的社会阶层、群体的利益,形成具有现代特色的利益整合机制。逐步推进民主选举制度,使公民在实践中学习民主,增强公民意识和权利意识。

在县、乡人大代表直接选举和农村村民选举村委会主任、城镇居民选举居委会主任的广泛实践基础上,逐步实施乡(镇)长、县长、市长直接选举,推进民主进程,使人民授权得到制度保障。

建立独立行使职权的宪法法院。由宪法法院对人大立法的合宪性、政府部门颁布的行政性法令与政策的合宪性、法院和司法机关办案的合宪性进行纠察;并受理公民和社会团体对立法、行政、司法机关违宪行为的控告,履行违宪审查的职权,保障和落实现行宪法规定的各项公民权利。

建立廉政总署。将现有的行政监察机关和检察院的反贪机构并入廉政总署。廉政总署只对法律和全国人大负责。其主要职责是,调查一切贪污舞弊案件,并立案检举或进行处分;负责检查政府各部门及公共机构的行政程式及例行手续,以便尽量减少贪污舞弊、以权谋私的机会;负责公开宣传,争取公众对肃贪倡廉工作的支援。

进行人大制度改革,实现人大议会化。现行宪法规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。而事实上,在一党体制下,人大只是从属于执政党的一个决议政事的机构。各级人大领导人全部是由各级党委提出的;各级人大代表是从各级党委选定的范围中产生的;各级人大会议的议程是由党的各级组织决定的;连人大的日常事务也是由人大中的党组决定的。同时,由于各级人大的代表人数过多,非专职化,非专业化,素质参差不齐,参政议政能力不强,工作质量不高,消耗费用过大等等,都使得改革人大制度的必要性日益增强。改革的方向是议会化,也就是按照独立的立法机关和代议机构的目标逐步改造人大。

可以肯定,这是人大今后改革的大趋势。改革的内容包括:减少人大代表的名额,全国人大代表以500人左右为宜,地方人大代表逐级递减;人大代表专职化和专业化;改变人大代表的结构,增加法律专家、政治专家、财经专家、教育专家和其他各类专家的比例;撤销人大常委会,增加专门委员会;修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,各级人大代表一律由选民按选区划分直接选举产生;侯选人一律由各个政党依照法律规定的程式提出或由选民代表联名(符合法定人数)提出;候选人实行公开竞选,一律实行差额选举;加强人大对“一府两院”(政府、法院、检察院)的监督和制约等。

进行司法改革。奉行依法治国的原则,逐步减弱直至取消党对司法权的直接干预和控制。法官、检察官、公安和司法机构的官员实行职业化、专业化、政治中立,严格依照法律程式办事。通过立法禁止政党、政治组织和社会利益集团对司法系统的干预。司法系统内部应建立与完善监督制约机制,健全规章制度,严肃纪律,严格人事制度,确保司法公正。

开放言禁,加强舆论监督。现行宪法第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、****、****的自由”。但是,由于缺乏具体的法律保障和执政党对媒体的垄断与严密控制,致使公民的言论自由和新闻、出版自由受到诸多限制。而舆论监督的薄弱与无法可依,正是社会上各种腐败现象得以横行无忌的重要原因。全国人大应抓紧制订《言论自由保护法》、《新闻法》、《出版法》等有关法律。取消各种形式的言禁、报禁,允许公民独立创办报纸、刊物、出版社、通讯社、电台、电视台及其它传媒形式,以宪法和法律保障公民的言论自由和批评监督的权利,废除对报刊、图书和其他传媒的意识形态审查制度。

适时开放党禁,保障公民的结社自由。我国现行宪法与联合国人权公约都规定:公民有结社自由。全国人大应抓紧研究制定《结社法》、《政党法》,以使公民的结社自由和政治权利真正得到实现,并将社团和政党的活动纳入法治的轨道。政党的组织活动经费应该自筹;法律应当禁止政党动用财税收入作为组织活动经费,同时应对企业、社团和个人的政治捐款作出明确限制;政党竞争应该作到公开、公正、公平、合法与文明。

信守联合国人权公约,切实履行作为联合国创始国和安理会常任理事国(之一)的职责。中国政府在正式签署联合国人权公约之后,应恪守公约的条文,制定切实有效的措施加以贯彻。全国人大应尽早批准中国加入联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》,并依据联合国人权公约的有关规定,修改与公约相违背的现行法律法规。

经过充分准备,在适当时机,依照法定程式,修改宪法。将上述改革的原则或成果写进宪法,加以确认,形成法律制度,使改革原则与成果制度化、具有不可违逆的权威性。鉴于这一阶段的改革内容很多、任务繁重、工作量很大,同时为避免四面出击、加大改革的阻力,改革的领导者应根据实际情况,精心制订改革方案,再细划出若干个实施阶段,分步骤地进行改革。

政治体制改革阶段的特点是:自上而下与自下而上的互动;体制内改革力量与体制外改革力量的互动;上下并进,带动中间。重点是从行宪(兑现宪法中关于人权和公民权的规定)到修宪(注入宪政民主原则和体制架构),建立初步的宪政民主体制。核心是主动地和平地渐进地进行体制改造,实现国家政治生活的民主化和现代化。基本方式为先易后难,先简后繁,由点及面,和平渐进。先从社会上已有一定共识、阻力相对较小、比较容易收到成效的方面改起;而把涉及的利益关系较为复杂、难度较大的内容放在后面进行。切忌操之过急,力避激化矛盾,在推进过程中适时地做一些妥协是非常必要的。

政治改革的主要推进力量和依靠力量是执政党内的改革力量和知识阶层、企业家、中产阶级、市民和农民中的先进分子以及其他民间民主力量。

执政党带头进行改革,从列宁主义的集权制的党转型为现代民主政党。在党内推行民主选举制度,党的各级领导人均由党员或党员代表依照一定的民主程序选举产生。建立健全党内的民主监督机制,清除腐败,实行廉洁政治。从制度上保护党内的不同意见,在适当时候开放党内派别民主。精简党务机构和专职党务干部,实现党费自给。扩大党的社会基础,广泛吸纳社会精英,将党改造成为全民党。清理党的意识形态,吸纳社会民主主义的纲领,将人道、民主、法治、人权、宪政、共和、保护公民财产权利等现代社会基本价值植入党章。

发展社会中间组织,实行社区自治。制定《社区自治法》,修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。在城镇增强居民委员会的功能,实行居民自治。在乡村增强村民委员会的功能,全面普及推广村民自治。居委会和村委会的负责人一律由居民、村民自己提名,自由选举产生;实行政务、财务公开,重要决策民主化,选民参与制度化。由于我国大多数人口生活在乡村,因此推行村民自治和村委会民主选举制度,对于广大农民学习民主、实践民主、培养公民意识有着特别重要的意义。应不断总结经验,努力完善村民自治制度。同时,应恢复与广泛建立独立的工会、农会、商会、行业协会、青年组织、妇女组织、环保组织和其他构成公民社会的各种中间组织,以代表不同的社会阶层、群体的利益,形成具有现代特色的利益整合机制。逐步推进民主选举制度,使公民在实践中学习民主,增强公民意识和权利意识。

在县、乡人大代表直接选举和农村村民选举村委会主任、城镇居民选举居委会主任的广泛实践基础上,逐步实施乡(镇)长、县长、市长直接选举,推进民主进程,使人民授权得到制度保障。

建立独立行使职权的宪法法院。由宪法法院对人大立法的合宪性、政府部门颁布的行政性法令与政策的合宪性、法院和司法机关办案的合宪性进行纠察;并受理公民和社会团体对立法、行政、司法机关违宪行为的控告,履行违宪审查的职权,保障和落实现行宪法规定的各项公民权利。

建立廉政总署。将现有的行政监察机关和检察院的反贪机构并入廉政总署。廉政总署只对法律和全国人大负责。其主要职责是,调查一切贪污舞弊案件,并立案检举或进行处分;负责检查政府各部门及公共机构的行政程式及例行手续,以便尽量减少贪污舞弊、以权谋私的机会;负责公开宣传,争取公众对肃贪倡廉工作的支援。(待续)(http://www.dajiyuan.com)

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