【大纪元3月10日讯】【新世纪特稿2008年3月9日】今年“两会”的看点不多，几个新面孔在政坛的粉墨登场的老程序当然说不上看点，这都是秃头上的虱子——明摆着，并不会引起人们多大的关注。反反复复把“两会”的辉煌之处看了几遍，确实看不出有什么亮点。后来在各大媒体的引导下，终于明白了今年“两会”的看点是：国务院各部委的“大部制改革”。所谓“大部制改革”，就是把行政系统中职能相近、管辖领域雷同的部门进行归并重组。据说其根据在于十七大报告提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。据相关媒体声称：“大部制改革”一经提出，就引起各方关注，除了希望政府降低成本、提高效率的现实考量外，外界更关心的，是这个词语背后的改革全局云云。
坦率地说，对于所谓“大部制改革”我并不看好。原因在于，中国政府的机构臃肿，效率低下，成本居高不下并不单是政府的问题，而是从中共建政以来叠床架屋、党政不分的必然结果，其根子则在于中共政治体制本身。通过一个所谓“大部制改革”的表面文章，这个病根依然如故，要从这个词语背后看改革全局自然是无稽之谈。何况，中共在之前就搞过类似的举措，清楚中共行政机构历史的人应该都知道：这种部与部之间的合并，历史上何止一次？机械工业部和电子工业部合并过，国家计委和国家经委合并过，结果如何？先是分久必合，其后是合久必分；之前是部门和部门打架——公开的，其后是关起门来斗争——暗地的。折腾来折腾去，最后还是分锅吃饭，各人守住各人的地盘。我们国家的公务员队伍不就是在这一次次的折腾中茁壮成长，形成了一个举世无双的公务员产业大军的么？历史的经验告诉我们，这种脚痛医脚，头痛医头的做法不可取。体制问题不从根本上解决，“大部制改革”绝无成功的可能。正因对“大部制改革”并不看好，自然就懒得关心。不过，在3月6日的《联合早报》上的一则消息，使我再回头来看看这个“大部制改革”的背后是怎样的改革全局呢？结果让人失望得很，“大部制”背后哪有什么改革全局？分明是李代桃僵，假打而已。
《联合早报》的这则消息说的是：中国财政部昨天向“两会”代表和委员提交了2007年度预算执行情况和2008年预算草案报告。报告说，2007年全国财政收入5万1304亿元比前年增长32.4%。但有全国人大代表和知名学者指出，中国的实际财政收入远高于公布的数字。据中共中央党校教授、知名学者周天勇估计，2007年中国全部财政收入实际高达9万亿元，但现在只看到5万亿元。他问到：“政府收这么多钱没有进入预算，这是不合适的。另外这9万多亿花到哪儿了？干什么了？现在只看到5万亿花在哪儿。”根据他看到的数字，中国税收是4万9000亿元左右，行政收费大概1万6600多亿元，国土资源部土地出让、矿产权拍卖去年达到1万3000亿元，今年的土地收入大概是1万2000亿元，烟草公司上交2000多亿元的利润，再加上卖彩票的收入，估计全部收入在9万亿元以上，占整个国民生产总值36%。以上这些惊人的数据，还不包括其他一些没有进入财政预算的收入，如罚款、收费、彩票，还有交通一些收费都没有进入预算，都在各部门手里，很多部门都有自己的预算。5万多亿和9万亿，其差额竞高达近4万亿！这也许才是今年“两会”最大的看点。
问题究竟出在哪儿呢？周天勇指出，这是一个制度问题：预算是政府自己编的，政府也是一个经济人，老百姓的钱怎么收、怎么花，涉及到老百姓的利益和政府利益的博弈。所有失衡的权力，现在来看都在党和政府的手里。官方“是不是施行人民民主制度，预算就是一个试金石。你想真干就真正改革，不想真干就照顾政府自己部门的利益，我就想坐那个车，吃那个饭，出那个国，这就没有办法了。”全国人大代表、湖北省统计局副局长的叶青说，整个预算编制确实存在很多问题，起码很大一部分财政收入没有编进来，编进来的一部分在花钱的过程中又出现各种问题。这是因为中国的审计是最弱的，是审计模式中最糟糕的一种行政审计模式。“审计放在国务院里，自己审自己，可以公布的问题有一定的限制。”3月4号这两位专家在《新京报》、和讯网等媒体主办的访谈节目中，除了批评目前由政府主导的预算编制、审查和监督制度有明显缺陷，同时呼吁官方推进民主政治，尽快将预算编制、审计和监督的权力移交给人大。
纵观世界现代发达国家，政府预算的决策程序大体分为预算的编制、批准、执行和监督、事后审计等四个阶段。在每一个预算年度开始之前，由政府预算编制机关负责预算的编制；经立法机关审议批准，成为正式预算；预算年度开始之后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算年度结束后，由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算，经审计机关审计后，由立法机关予以批准。西方国家议会审议和批准政府的财政预算和决算的权力，常常被形象地称为议会“钱袋权”，是议会传统的权力之一。各国议会的财政权在内容上并不完全一致，议会在行使财政权的实际过程中具有不同的特点，但财政权是各国议会通过预算来监督政府所共有的一种重要权力。议会有权审议、修改或否决政府的财政预算案。正是各国议会有了“钱袋权”，议会的图章才不是橡皮的。
以日本为例，政府的支出预算要经过严格规范的法定程序才能编制完成，并审核通过。政府预算的编制，首先由大藏省根据经济发展情况提出编制预算的基本要求，各部门据此提出预算要求；然后，由大藏省对各部门预算要求进行审核，确定重点发展和支持方针，并提出预算草案，征求各部门意见；在此基础上，大藏省编制正式预算提交内阁讨论修改；最后，将内阁预算提交国会审议通过。预算一经审议通过，大藏省便据此严格控制各部门支出，各部门必须按确定方针优先保证重点支出。为了确保支出的合法与有效使用，独立的监督机构会计检查院（西方各国多为审计法院），要对预算执行情况进行监督。与此同时，内阁总务厅直属机构行政监察委员会，也要对各部门是否正确使用预算资金进行监督。国会对预算执行有监督权。预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门各单位都必须依法严格执行。未经国会同意，任何人无权任意突破预算的收支规模。在预算执行中，如需追加支出，必须按立法程序办事。在项目之间，经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。一般都由财政部门负责对政府预算收支管理进行监督，并通过财政监督专员、公共会计、财务总监和税务稽查等体系付诸实施，强化预算的法律地位。
对决算的监督，发达国家更是高度重视，国家决算的审计工作多由审计法院来执行。审计法院属于司法机关，既独立于政府也独立于议会。法国决算的监督工作在西方国家比较有代表性，法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法的执行，其中审查国家决算就是它的一个重要工作。财政部长每年都要将国家预算执行结果的总账目提交给审计法院，经审计法院审核后，发表账目核准通告，该通告连同对预算年度执行结果的评价和对预算执行管理的意见一起送交议会。
从发达国家对预算、决算、审计的严格法制及其监管程序，看近4万亿的财政收入没有进入预算，我国这种自编预算，自我审计的模式能说不糟糕吗？对于这个糟糕的模式，国内并非没有专家提出批评和建议，但问题是，这些好的批评和建议始终无人理睬。叶青在2003年“两会”时建议修改审计法，让审计系统归为人大。但他的建议并没有被确定为议案，官方答复他说，这个建议涉及到宪法的修改，而要做修改宪法的议案必须得有500个人大代表的签名。对此，叶青承认，他对预算审计系统改革很悲观，估计10年内不会有重大的改变。
预算、审计是一个国家经济运行的大事，比起那个所谓“大部制改革”的意义如何？我想只要是说事实讲道理，谁都知道孰轻孰重。如果我们以往因无知而情有可原，但知道这近4万亿财政收入没有进入预算的事实后，再以无知而行就有些说不过去了。这里并不是说“大部制改革”一无是处，而是说预算、审计的改革比“大部制改革”重要得多。它不但对我国的经济运行有着重大的意义，而且对于屡禁不绝的贪污腐败更有强大的约束力。如果预算、审计具有立法、司法的背景，相对独立而具有强大的威慑力，哪里会有动辄千万乃至上亿的漏洞可钻？何况我们这个不上预算的漏洞何止千万乃至上亿，而是数以万亿计！与“大部制改革”相比，轻重缓急如何？因此，把预算、审计的关系的理顺比大部制的改革更重要，万不可本末倒置，拖上十年八年再来办理。
转自《新世纪》(http://www.dajiyuan.com)
