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【紀元特稿】柳書生:從主席到總統:中國离總統制有多遠?

柳書生

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近年來,每當天邊響起一點點政治体制改革雷聲的時候,總有人公開或私下地提出有關在中國實行總統制的問題。改革開放以來,總統制議題的第一次浮現,可能与“國家主席”的頭銜在對外交往中的英文翻譯問題有關。在這個世界上,把自己的國家元首叫做“主席”(chairman),只限于一些第三世界中极少數以党代政、既赤且貧的國家,如北韓、越南、古巴等。改革開放之后,為了与世界接軌,不知自何時起中國把主席的英譯由“chairman”改成“president”。這樣,至少在不懂中文的外國人眼里,中國与世界上大多數國家一樣也有一個總統。但是,至于中文的名稱為什么沒有相應的改動,繼續稱為主席,則不得而知。無論如何,中國已經邁出了最小的第一步,即用英文中的總統來稱呼中國的國家元首。

中國現行的政府体制既非議會制、也非總統制,更非半總統制。按照現行的1982年憲法,中國的政府体制有點類似議會內閣制。憲法規定,全國人民代表大會是中國的最高權力机构,總理有組閣權并對全國人大負責,同時規定國家主席作為國家元首僅具有禮儀上的作用,沒有實權,屬虛位元首。盡管憲法如此規定,但是中國政府体制的面目還是相當模糊的,几乎很難歸入任何現有的政府体制類型,因為憲法所規定的權力結构与現實中的實際權力結构有很大的衝突,而這种衝突又來自現行憲法与中國共產党党章之間的衝突。憲法要求總理對人大負責。党章卻要求總理對政治局及其常委負責。而且總理人選的提名和決定權都在政治局及其常委手中,人大僅在形式上加以确認通過。這樣,總理在与中共中央和全國人大之間的關系上形成了一仆二主的局面。內閣政府的人事權和決策權掌握在政治局手里,每個部長在政治局里都有除總理之外的靠山,常常不受總理的調遣,各個部門之間的權限又分屬政治局及其常委內部不同勢力和派系的利益范圍。總理對政府各部部長的控制權和對行政事務的決策主導權受到了极大的削弱。例如,總書記可以帶隊調查國有企業的改革問題。如果連國企改革這樣的事情,總書記也有權干涉,內閣負責制即刻化為烏有。由于總理沒有獨立組閣權,無法對人大負責,因而難以有效地建立起責任政治來。總理同時對政治局和人大負責,而政治局及其常委卻不對人大負責。責任衝突導致沒有責任。

另一方面,憲法雖規定中國實行虛位元首制,但是一旦國家主席兼任中國共產党總書記和中共中央軍事委員會和國家軍事委員會的主席,則國家主席又變成了在中國握有最大實權的職位,結果虛位不虛。虛位元首不复存在,使得中國在某些人擔任主席期間無總統制之名,卻有大權獨攬的總統職位之實。中國目前政府体制在面目上的模糊性和行政責任不能落實說明,中國政府体制的改革勢在必行。

在世界上實行議會制的國家中有許多是君主制國家,如英國及以英國女王為元首的國家,如加拿大、澳大利亞、新西蘭等;再就是歐洲大陸上的那些實行君主制的國家,如西班牙、瑞典、挪威、丹麥、荷蘭、比利時、盧森堡;再加上亞洲的日本、尼泊爾等。在君主制國家,一旦要實行總統制,就必須廢除君主。若想保留君主,兼行民主政治,則只有虛化皇權,實行議會內閣制。如果君主制國家不能實行總統制的話,那么共產党國家則不能實行議會內閣制。因為若共產党國家實行議會內閣制,這就要求把最大的實權交給總理,這樣党的總書記、國家主席、軍委主席和政治局的權力將被虛化,這是党的一元化領導所不能允許的。所以,1982年憲法所規定的責任內閣制政府体制注定不能兌現。

共產党國家与總統制之間的關聯在前蘇聯的政治改革和中國的政治体制改革中都得到了印証。在共產党執政時期的前蘇聯,戈爾巴喬夫提出政治体制改革方案是實行總統制,議會內閣制几乎從未被考慮過。早在1936年和1964年,蘇聯就有人提出實行總統制的建議,只是沒有被認可。戈爾巴喬夫執政初期,蘇聯的一些法學家和政治學家就公開提出要研究西方的三權分立學說,以便從中吸取有用的成份,但這樣的主張當時并沒有得到響應。1988年蘇共第十九次代表會議召開前夕,蘇聯又有人提出國家政体實行總統制的設想,同樣也沒有多大市場。戈爾巴喬夫在蘇共第十九次代表會議上提出要建立“法治國家”和“法律至上”的主張,大大地促進了蘇聯學術界對西方三權分立學說的研究。蘇聯實行了人民代表蘇維埃制度和戈爾巴喬夫擔任了蘇聯最高蘇維埃主席之后,總書記的權限開始向最高蘇維埃分權和轉移。不久,戈爾巴喬夫又進一步提出要在蘇聯建立一個新的國家和社會管理体制的思想,而葉利欽以及著名的持不同政見者薩哈羅夫等人更是直接提出要在蘇聯實行總統制。与此同時,戈爾巴喬夫還陸續派出一些團体公開地或秘密地前往美國、法國等地考察西方的議會制和總統制,一些學者和戈爾巴喬夫的顧問們也紛紛發表文章論証在蘇聯實行總統制的必要性。在蘇共中央1990年2月全會上,戈爾巴喬夫首次公開提出在蘇聯設立總統制的建議,要求給予總統一切必要的權力以便將改革的政策付諸實施。

在共產党當政下的中國,近來江澤民一直在通過幕僚研究在中國實行總統制的可行性。体制內和体制外的人士都紛紛提出總統制為中國政治体制改革的目標。如果由最高的領導人來發動中國的突破性政治改革,總統制几乎是唯一的選擇。理由很簡單,執政者需要總統制下賦予總統的個人權力來完成政治轉型。看看前蘇聯及后來的俄國,不論戈爾巴喬夫与葉利欽有多大的差异,在堅持實行總統制上是完全一致的。在第三波后期的民主化浪潮中,借助總統制來建立個人專權的很少,成功的更少。秘魯的藤森就是最新的一個例子。試想,在前蘇聯,誰是總統制改革的最大反對力量呢?當然是前執政党。誰是俄羅斯國家杜馬中最大的反對党?前執政党!如果俄國實行議會制,誰是議會中的多數党?是前執政党!所以,總統制在俄國所起的最重要的作用之一是防止前執政党的回歸。

在共產党國家,一般來說,總書記作為党的最高領導人對總統制的興趣最大。對共產党國家來說,一旦把總統制的改革提上議事日程,那么离大規模的政治体制改革就不遠了。至少前蘇聯的經驗是如此。所以總統制仍將是中國未來政治体制改革不可能回避的一個課題。那么中國現在的体制离總統制有多遠呢?一旦中國將要實行總統制,現有的体制需要作哪些重大的變更呢?

中國如果改行總統制,第一個變動,就是應把總統由執政党提名、人大選舉產生,改由全民直接或間接選舉產生,使總統獲得來自立法机關之外的合法性。總統直接對選民負責,而不是對立法机關負責,其任期須有限制。如果考慮到台灣的回歸和香港澳門的特殊地位,在總統選舉中更應該實行間接選舉的選舉團制,以便在中國的總人口中占少數的這些地區在總統的選舉中得到充分的代表。

其次,總統既是國家元首,也是政府首腦,必須握有最高的行政權力,包括對總理和部長的任命權,對行政事務的最高決策權。既然總統既是國家元首也是政府首腦,總理一職或廢除,或保留,但權限必需大大削弱。

第三,總統必需是中國武裝部隊的總司令。總統可以兼任執政党的總書記,也可以不兼任。總統制的一個獨特要求是,不是國家元首的人沒有資格擔任武裝部隊的總司令。考慮到這一點,應該把現有的中華人民共和國中央軍事委員會和中國共產党中央軍事委員會主席同時取消,或合二為一。若取消,總統任總司令;若合并,由總統兼任國家軍事委員會主席,性質相當于武裝部隊總司令。

總統擔任武裝部隊總司令,可根据憲法解決沒有行武背景的文職總統在軍隊中的權威問題,也可以避免因軍事委員會主席的職位產生政治糾紛。在總統制下,很簡單,只有總統才是總司令。實行總統制的其他配套改革還應包括建立一個實行兩院制的強大的立法机關,最高法院握有違憲審查權的獨立司法体系,聯邦乃至邦聯制的國家結果。唯有如此才能确保,這樣的總統制通向的是總統制民主政体,而不是總統獨裁制。

從總書記到總統,不僅僅是最高權力的代名詞的變化,而且是政治制度的深刻變化。總統制的全稱是總統制民主政体,其重要基礎之一是三權分立,總統只占据其中的行政權。總統制有兩种:其常態是總統制民主政体,如美國;其變態是總統制獨裁政体, 如伊拉克。如果一切權力,不分巨細,一切歸于總統,那是秦始皇、袁世凱式的絕對帝王制,而非總統制。

在中國,總統制改革具有某种政治体制改革風向標的功能。不把中國的現有政府体制改成總統制(或者議會制),易被人們認為是沒有進行實質性的政治体制改革,或是政改不到位;一旦真的著手把現行的体制改為總統制(或議會制),牽動的面又太大,所以當政者遲遲下不了決心。這大概是總統制在中國長期議而不行的主要原因。在中國,改行總統制有一定的難度,而改行總統民主制的難度則大得多。自從江澤民在九十年代初擔任國家主席以來,据外界報道和內部知情人士透露,江澤民是在中國推行總統制改革的主要推動力量。但是,隨著江澤民到2003年任滿兩屆國家主席,特別是江澤民想留任軍委主席,這就意味著江澤民很可能從總統制的支持者,變成總統制的反對者。因為一旦國家主席与軍委主席兩個職位合一,江澤民將失去擔任軍委主席的机會。而下一任國家主席將有可能成為總統制的新的推動者,以便擴大自己的權勢。所以,總統制在中國的前景在一定程度上取決于留任軍委主席的江澤民与下一任國家主席之間的角力。
(2000-01-28)


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