被忘卻了的農村改革

程曉農

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今天在中國,加入世貿、與國際接軌等口號越來越響,大有代替興旺了近二十年的「改革」口號之勢,從另一種角度看,似乎以往那種主要關注國內經濟體制改革的眼光再也跟不上形勢了。其實,當前中國比加入世貿更艱巨、更重要的一個關鍵,就是如何通過進一步的農村改革,改變農村目前日益嚴重的經濟困局。中國的改革本來是從農村開始的,但二十年之後,農民的境況卻陷入了一種十多年來從未有過的困難之中,由此影響到全國的經濟沉入低增長和連年蕭條。可惜的是,在目前國內的主流話語中,進一步的農村改革卻似乎已被忘卻了。好像經過八十年代的承包制改革,農村的體制已經基本理順,再也不值得重新關注了;即便有一些相關的討論,也往往是一些零散的政策措施,而缺乏對農村困局的整體評估。

八十年代中,中國研究改革的專家學者裡,最強的隊伍之一,就是杜潤生領導的農村政策研究室屬下的一群中青年經濟學家,他們常年持之以恆地的調查研究,始終保持著觀察農村問題的前沿眼光,在政策研究和學術討論上都贏得了領先地位,也引起了國際學術界的重視。然而,八十年代末,這支隊伍被打散了,此後雖然還有一些學者繼續堅持不懈地研究「三農」(即農業、農村、農民)問題,取得了不少成果,但背後再也沒有強有力的團隊研究的支持,更何況今天的「三農」問題比以前更復雜,不單是經濟問題,也是社會問題,甚至涉及到政治改革,對此失去上述的團隊研究,只靠一些政府機關的農業經濟專家作些單純的經濟技術分析,就有「盲人摸象」之虞,面對今日農村的困局,似乎只能在中國的媒體上見到個別學者的分析以及一些記者的零星報道,卻再也看不到八十年代那種腳踏實地、以第一手調查為基礎、有充分說服力的系統整體性分析研究,更看不到有關「三農」的政策制定與這類研究之間的良性互動。這或許就是農村改革被忘卻的一個重要原因。

⊙ 今日農民:富起來了還是越來越窮?

往昔二十多年中,中國通過農村經濟改革,徹底拋棄了嚴重束縛農民經濟和人身自由的人民公社體制,農業生產力迅速回升,帶動全國出現了八十年代的經濟繁榮,但隨後就進展不大。按照一些書齋經濟學家的看法,似乎只要在農村裡引進了市場機制,農村的體制就自然而然地理順了,然而現實卻是市場機制這只「看不見的手」,被另一隻「看得見的腳」踩住了,現存的權力分布格局把一度嘗過改革甜頭的農民重新置於被剝奪的境地。近年來農村這個中國經濟社會的基本面的狀態,正處在每況愈下、難以有效改善的境地,大致表現在以下幾個方面:

首先,農業的收益明顯地大幅度下降。由於九十年代上半期的「泡沫經濟」已經逐漸消退,而政府轉嫁社會福利支出的措施大大加重了城市居民的生活負擔,城市居民、特別是內地中小城鎮居民的收入和消費開始萎縮,對農產品的需求已經沒有以往那麼旺盛了,這直接造成了農產品價格連年走低。而另一方面,農民的種植成本卻面臨著壟斷型工商企業的價格哄抬,種子、化肥、電、農藥等的成本越來越高,造成「種得越多、虧得越重」,而且今後中國的農產品價格已經沒有再抬升的空間。最近農業科學院的一位學者詳細分析了中國農產品的成本和價格,其結論值得國人警醒,他發現,中國的大多數農產品價格已經超過國際市場的平均價格,而多數農產品的生產成本也高於發達國家,中國農民指望農產品價格回升帶來今後的收入增長,是沒有希望的了。最近中國堅持加入世貿組織後不能取消農產品補貼,延緩了加入世貿的進程,也反映出中央政府對農業問題的擔憂,但即使中國能繼續維持國內農產品市場的價格,盡量減少低價進口農產品的衝擊,中國農民的種植業收益也不可能再有明顯改觀了。

其次,近年來農民的收入增長停滯不前、甚至有所減少。最近國家統計局開始承認,農村居民的收入增長明顯放慢,有時只有兩三個百分點。事實上,從一些來自鄉村基層的報道看,就連統計局的這個官方數據也有很多水分。許多鄉鎮長、縣長為了呈報政績,往往人為地誇大農民的收入。甚至,當農民的田產收入下降時,有些基層幹部就按照農民家裡有幾棵果樹、有幾隻母雞來計算一年的最高產果量和下蛋數,好湊出一個「增長」的農民家庭收入,至於母雞到底下了多少蛋、果樹是否年年都能結那麼多果子,這些幹部就不管了。有經驗的專家都了解,統計局的農民收入統計一般都有高估的傾向。另一方面,在這個「增長」的「收入」當中,其實包括了相當大的一部分農民家中積存的糧食或其他農產品。由於近年來糧價一再下跌,農民收獲的農產品如按政府規定的收購價格出售,將嚴重虧本。農民們只好
暫時把農產品囤在家裡。如果把這種無法變現的收獲剔除,農民來自農業的現金收入其實是下降的。如果不是有上億農民進城打工,給他們的家庭帶回一點現金收入,那麼許多農民家庭恐怕連應付攤派的現金都拿不出來。

第三,鄉鎮企業開始萎縮。最近在國內出現一股談論加快農村城鎮化的清議,似乎只要在鄉村多建成一些新興城鎮,農村的蕭條局面就能改觀了。農民搬到城鎮去從事非農行業的前提,是鄉村非農產業的加快發展,但是近幾年來,實際情形恰恰相反,興旺一時的鄉鎮企業開始進入了收縮階段,連年關閉裁員,不但不能吸收多少新的農村勞動力,相反卻吐出了數千萬以往吸收過的勞動力。鄉鎮企業的這一
波衰退並不完全是經濟形勢周期性變化的結果,還有更深層的體制原因。過去二十年中,鄉鎮企業的快速發展背後,有一隻基層政府的「手」在推動,這曾一度被一些學者視為中國鄉鎮企業發展模式的優勢,現在卻可以看出,這只「手」也造成了鄉鎮企業發展中的盲目性和不經濟性。一旦全國范圍的「泡沫經濟」消失了,大批趕上「泡沫經濟」風頭的鄉鎮企業就難以生存下去。鄉鎮企業有過一個「成功典範」,即「蘇南模式」,現在已顯現出明顯的敗象,蘇南的基層幹部也不得不坦誠這條道路的局限性,開始了反思。

第四,進城打工的農民處境艱難。在內地的許多省份,進城打工成了農民養家餬口的唯一生路,有的省份如安徽,多半男勞力都得靠離鄉打工來維持家計。而從整體上看,除了少數繁榮地區和都市外,多數內地城市的經濟也並不妙,於是,出現了上億農民爭搶東部都市和少數繁榮地區工作機會的局面。近年來,農民中國新年後離鄉外出尋找打工機會的時間越來越早,甚至有的人大年初一就離家上路,因為誰都想搶在別人面前爭取到有限的工作機會。由於政府並不提供對農民工需求的全局性信息,上億農民工的大規模流動帶有很大的盲目性,全靠農民工之間的鄉親關系網提供一點不可靠的消息。許多盲目湧入廣東一帶的民工找不到工作機會,又返回頭北上湧向北方、西部城市。而與此同時,不少城市的政府卻開始設置重重障礙,限制農民工的就業機會,以保護城市失業者的飯碗。例如,北京市最近就宣布要實行「上崗証」,許多粗壯工種的工作機會都要憑市政府批准頒發的「上崗証」才能就職。顯然,農民進程打工的機會不是越來越多,而是「人多粥少」。總體上,城市裡能容納的農民工數量已接近飽和,而越來越多要求「脫困」的農民還在湧向城市。

最後,也是最難治理的,是鄉村兩級幹部的腐敗及其橫征暴斂,把農民種田的微薄收入搜刮一空,農民的不合理負擔之重前所未有。由於這方面的情勢相當嚴重,因此國內媒體有時也披露一些局部事例。本文將就此作進一步的分析。

⊙ 都市人的「新世紀」和鄉下人的新困境

近幾年來,國內媒體對「大好經濟形勢」的報道,越來越集中在少數大都市和浙江東部、廣東沿海,特別是北京、上海、深圳、廣州四個最繁華的都市。都市建設日新月異,居民生活的質量已經進入了講究養生、美容、減肥的階段,網絡普及率越來越高,國際化的徵兆也日益明顯。對這數千萬居民來說,新世紀似乎就意味著生活水平告別「小康」、與發達國家接軌;媒體圍繞著這些都市居民的願望,又編織出一幅「買汽車、住新房」的「新世紀圖」,更是引得連台灣都有人羨慕起來。上述繁榮地區大約不過有數千萬人口,中國不可能光靠這麼一小塊地域就帶動全國經濟,這些繁榮地區充其量也不過是個「臉面」、「櫥窗」而已。

而占人口百分之九十以上的內地,特別是農村,恐怕完全沾不上「櫥窗裡的繁榮」的光。光是看內地中小城市居民現在的生活狀況,就會發現,那裡的民眾恐怕完全看不見他們個人前途上的「新世紀曙光」;在內地中小城鎮,許多家庭的月收入不過數百元而已,仗著物價低,每日勉強餬口還過得去,但當地企業都破敗不堪,失業的人越來越多,兒女們的就業機會渺茫,能在政府機關裡謀個飯碗,就是「
人上人」了,再不敢有別的奢望。至於內地農村的境況,上面已經提到,多數農民正陷入一種新的經濟困境,對他們來說,「櫥窗裡的繁榮」不但毫不相干,甚至是一種引起憤慨的刺激。而當都市裡的人們暢想「新世紀」時,大概很少會意識到,由於農村困局的嚴重性,這樣的都市幻覺是非常脆弱的。因為,這種「櫥窗」是沒有「玻璃」的,不可能把「櫥窗裡的繁榮」與「櫥窗外的貧困」斷然隔離開來。

今天中國的形象,似乎已經化約成少數都市的面貌了。外國人看了北京、上海、深圳、廣州,以為這就是跨入二十一世紀的中國。倘若中國人也以為如此,就不免自欺欺人了。從一種比較客觀的角度去評價新世紀中國的局勢,廣大的內地農村才反映出中國問題的主要方面,畢竟,人口的絕大多數住在那裡。如果制定政策時不能從八億農村居民的現狀出發,而只把眼光盯在都市裡的幾千萬居民身上,不僅是目光短淺,而且也誤判大局,絕非都市民眾之福。

農村是如何陷入困境的?為什麼農民們在改革初期的「幸福生活」會得而復失?這個大題目到現在也沒有一個比較系統的答案。從總體上看,農村改革取得初步進展以後,政策就開始逐步向城市傾斜了。先是政府在八十年代運用財政資源提高城市居民的工資,增加物價補貼;接著,九十年代允許國有企業大幅度提高其壟斷產品的價格,使改革初期農民從從農產品價格提升中得到的好處,又因種植成本上漲而被國有企業拿走;在「泡沫經濟」紅火的歲月裡,壟斷型農村金融機構又把農民的儲蓄大量轉移到都市地區的房地產和股市投機當中,吃虧的是存款的農民們,賺了的是這些機構的員工們,而「繁榮地區」的居民則或多或少、直接間接地得到益處。當然,都市的繁榮還與外資的投入有關,大量的外資集中在幾個都市地區,自然能營造出繁榮來,而內地農村是不沾邊的。

政府本來負有扶持經濟落後地區、幫助貧困人口的使命,但自從九十年代以來,基本上再也看不到真正對農民施惠的措施,而讓少數都市居民的生活「錦上添花」的措施卻接連不斷。比如,最近為了增加內需又動用財政資源連續給城市居民中「吃皇糧的」人加薪。其實,日子確實過不下去的,並不是「吃皇糧」的人。問題在於,進入九十年代以來,八億農民不僅在政策研究圈裡沒有多少代言人,在政策制定過程中也得不到必要的關懷。這是「三農」問題積重難返的根源。

中國當前最緊迫的是給幾大都市「錦上添花」嗎?如果把幾個大都市裡的一部分城市建設投資省下來,少蓋幾座超高層「世紀建築」,少建一條「五環線」或地鐵新線,少花些鋪陳奢華的主幹道燈光投資,而把資金投入到內地去幫助農村發展,可以讓數十倍於都市人口的農民受惠,經濟上產生的連帶效應更是不可估量,至少也不用再讓城市老百姓向「希望工程」捐款、資助農村的窮孩子上學了。少花一點這樣的都市投資,絕不至於就影響到這幾個都市的繁華,無非讓已經夠華麗的「櫥窗」上少一道「光輝」而已。這樣簡單的想法之所以沒有「市場」,是因為它顧的不是「櫥窗」和「臉面」的光鮮。農村既非「臉面」,又非政治上的「基礎」,鄉下人的困境就顯得不那麼「重要」了。

過去幾年中,每當提到增加收入,首先想要照顧的是正項收入不差、額外收入和享受更多的政府官員,而貧困的八億多農民就被「忘卻」了;但提到擴大消費品銷售時,就想到要讓農民多花錢,目的不是為了讓農民過得好一些,而是要減少城市裡國有企業的產品庫存。一些都市裡的經濟學家呼籲,要打開龐大的農村市場,讓農民們多消費,城市裡國有企業的產品才有銷路。而現實卻是,幾年來全國農民的人均消費品購買量一直在萎縮。現在,全國消費品的百分之七十多是賣給占人口百分之十幾的城市居民的,其中購買力最強的又局限在那少數幾個繁華都市;而占人口百分之八十多的農村居民,只買得起全國消費品的百分之三十不到。當都市裡的經濟學家們建議如何進一步壓榨農民們早被掏空了的荷包時,卻懶得去想一想,為什麼多年來農村市場不但無法擴大,相反卻日益萎縮?國部分學者的「都市偏倚」傾向其實是政府的相同傾向的反射,他們不但很少關注占人口絕大多數的農村居民的貧困,甚至連農民貧困的原因都不去思考了。

⊙ 「三農」問題的出路何在?

解決「三農」問題的長遠方向,當然是發展農村經濟。在這方面可以長篇大論地談很多短期內無法見效的設想。現在寫在種種文件上的措施,也很少有新鮮的,多半都是過去幾年來國內學者反覆提到過的,寫進文件裡也不止一回兩回了。以往幾年這類措施沒能「立竿見影」,今後也很難讓人相信它們就會發揮神奇的功效。

眼前應該立刻解決的,是別讓農民過不下去。所以,或者是增加農民的收入,或者是減少農民的支出負擔,或者兩者齊舉,總要有一些措施,農村的經濟困局才能略有緩解。然而,到底有哪些可能性呢?

雖然中國在加入世貿的談判中,堅持不能取消農產品補貼,其實,指望農產品補貼來保護農民的利益是有限的。首先因為政府其實拿不出多少資金進行補貼;其次,在現行體制下,對農產品的補貼大部分最後都落到了壟斷型國有商業系統的口袋裡,實際上肥了供銷社、糧食系統員工,而對農民收入狀況的改善卻補益不多。

那麼,是否可能對農民減稅呢?清代康熙和乾隆年間,皇帝為了減輕稅賦,曾實行過各省輪流免賦的政策。1994年實行新的稅制後,中央財政明顯寬裕了,花起錢來再也不像八十年代那樣束手束腳,但地方財政的份額卻相對收縮了,不足以養活省、縣、鄉幾級政府日益龐大的官員隊伍。過去幾年中,越來越多的縣級財政已經不能按時發放工資。在集權體制下,地方財政收入短拙的結果,必然是省財政擠縣財政、縣財政擠鄉財政,最後造成了縣、鄉兩級財政入不敷出。於是,縣、鄉政府就把日常開支的很大一部分轉嫁到農民頭上,用稅外攤派的方式,強迫農民們養活基層官員們。問題的症結,其實不完全是地方政府胡作非為,中央財政斂得太多、不顧基層財政的困難,也是一個原因。然而,中央財政雖然收入比地方財政寬裕,但花在城市裡、特別是都市裡的錢更多,照樣是捉襟見肘。目前,為了維持城市經濟的繁榮並保住經濟增長率不至於下降,中央財政連年舉債,已經負債累累,根本無法再對廣大中西部省份的農村提供更多的財政返還。政府在減輕農村的正常稅賦方面其實已經無能為力。

既然稅賦無法減輕,大幅度提高農民收入也等於無計可施,那麼,如何減少農民的不合理負擔就成了緩解矛盾的一個重要環節。從這個角度看問題,「三農」問題已不是個經濟問題,它直接涉及到政治體制的改革。

要命還在於,龐大的縣、鄉級幹部,甚至也在向沿海繁華地區看齊,不但過上「小康」生活,還想告別「小康」、在新世紀裡生活水平再上一個台階。既然本級財政收入不夠,中央財政又捨不得補貼,他們必然轉向農民攤派,來提高自己的生活、消費水平。例如,七、八十年代鄉鎮長們多住在辦公地點的宿舍裡,他們的家就在當地或附近,也基本步行或騎自行車,現在全國的鄉政府負責人九成居住在縣城裡,光是每天坐公家的汽車從縣城到鄉政府上下班,所化費的購車、養車、司機、汽油費,一年就達數千億元,現行的基層財政預算根本不可能包括這筆龐大的開銷,最後其中的一多半必然以各種名目轉嫁到農民頭上。於是,為了鄉鎮長們「腿上的現代化」,全國農民一年收入的幾分之一就填進去了。兩年前《中國改革報》等報紙批評過這個問題,但似乎並未產生什麼明顯效果。

為了試圖緩解農村基層政府亂攤派的問題,去年中央政府在安徽搞了「費改稅」的試點,深受農民歡迎。但是,好景不長,這項改革的新聞報道剛剛見報,亂攤派就已經在安徽死灰復燃了。試行費改稅後,斷了基層幹部以往的財路,以前通過攤派而撈進口袋裡的錢現在入了國庫,這就可能造成幹部「生活水平的下降」。於是,一些地方的鄉幹部就故伎重演,新發明了非法的「人頭稅」等國稅之外的「私
稅」,甚至動用專政手段,開辦所謂的「教育班」,非法收押不願意交納這種「私稅」的農民。湖北某地也出現了按農民私宅面積非法開征所謂的「土地使用稅」的惡例,結果逼得交不起「私稅」的農民只好扒了自己的房子背井離鄉而逃。

⊙ 跳出「官逼民窮」的循環

攤派和反攤派,是目前農村的最大矛盾。農民的日子越艱難,對攤派的反彈也越大;同樣,為了更多地從農民家裡搜刮財物,許多鄉政府專門養了類似「二警察」的隊伍,以便遭到反抗時能用強力制服農民。於是,在鄉政府和農民之間,出現了一個「正反饋」式的「循環」:農民越是反對攤派,鄉政府就越需要擴大強行實施攤派的隊伍和幹部人數,而這又相應增加了攤派的負擔,會引起農民更強烈的反
對……。從這個基層的「循環」可以聯想到另一個「循環」:農民與基層政府之間的矛盾衝突越多,上級政府就越傾向於擴大基層幹部的人數和強化基層政府的功能,而這勢必加重壓在農民頭上的攤派負擔,將使得農民與基層政府之間的衝突更加激化。顯然,陷在這種「官逼民窮」的「循環」中,只會導致官民兩敗俱傷的結果,而矛盾和衝突則逐漸積累起來,朝著爆發點逼近。這是「惡性循環」。

制止亂攤派的命令也好,試行「費改稅」也好,都是治標不治本的臨時性安撫手段,根本解決辦法,只有減少農民必須養活的基層幹部人數以及他們的開支數量。不久前,國內有學者提出,可以考慮回到1949年以前的鄉村體制,徹底撤銷鄉村兩級組織,由農民自治,選舉鄉保長,這樣的建議就是一個釜底抽薪的辦法。這又涉及實行鄉以上幹部的民主選舉,關繫到農村政治體制的徹底改革。如果說,八十年代初取消人民公社三級所有的體制、實行土地按戶承包是一場重大的「革命」,那麼削減農村基層幹部數量、實行鄉以上幹部的民主選舉,就是農村改革以來解放農民的第二場農村「革命」,比第一場「革命」深刻得多,因為,它將首次觸及到基層「吃皇糧」的幹部的根本利益。

這第二場「革命」還關繫到如何改變農村政治社會管理體制,要真正按照農民的需要和可負擔能力,來設定基層政府的規模、人數和功能,而不是像過去二十年來那樣,依據上級政府的需要來設定幹部人數和職能,強迫農民出錢養活他們。農村基層政府職能的轉換和結構的改變,意味著全國鄉村政治體制的重大變革。現在,農村現行政治社會管理體制的維持成本已經大大超出了中央政府和農民的可承受負擔能力,如果繼續維持這一體制,勢必造成農村的進一步蕭條,社會矛盾將日益激化。而改革這一體制,則是一場八億農民與幾千萬基層幹部之間的角力,將重新奠定政權的合法性基礎。

經過過去十多年來村委會民主選舉的實踐,農村已經逐步積累起實行這場變革的社會政治條件。對農民來說,實行這樣一場變革是他們求之不得的事,必定大快人心。但是,按照集權體制的慣性,這場變革又需要農村基層政府的配合。與虎謀皮,談何容易?二十年前,中國農村的經濟改革也是在這樣的形勢下逐步推動,然後形成燎原之火,勢不可擋。今後,依靠占全國人口大多數的農民來推動這場農村政治體制變革,其勢在必行已經了然。這場變革能恢復農村的活力,從根本上解決農民的負擔問題。問題在於,是等到火燒眉毛的時候才勉強應付、倉促上陣,還是像當年的農村經濟改革那樣,主動迎接挑戰,化被動為主動?這其實是一個需要高度政治智慧和膽略的重大選擇。

(轉自思想的境界)


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