【大紀元1月6日訊】立法是法治的基礎性工作，法治之下的市場監管，通常需要通過立法對市場准入、監管程序、監管部門的權力予以規定。也因為此，在立法過程中，各利益相關者都有可能尋求機會，遊說立法和決策部門，試圖從源頭上為自己爭取利益，使立法和政策能夠保護、甚至增進自己的特權和利益。
不過，由於各利益群體與政府的關係有親疏之分，遊說技巧有生熟之分，因而影響立法或決策的結果也就大相逕庭。就地位而言，過去20多年間，地位最高的是國有企業，在石油、石化、電信、航空、金融等行業，政府的法律仍然保護他們的壟斷權。地位最低的則是民營企業，迄今為止，法律和政策仍然禁止他們進入若干行業。
居於這兩者中間的，則是外資企業。外資企業當然不可能享有法定的壟斷地位，但是，在不少地方眼裡，外資企業可能比國有企業還金貴，吸引外商投資，至今仍然是不少地方政府的一大政績指標。為吸引外資，政府制定了很多優惠政策。這其中，就包括稅收優惠。目前外商投資企業的所得稅名義稅負是15%，實際稅負是11%。而內資企業的名義稅負是33%，實際稅負為23%左右。也就是說，至少就稅收方面而言，外資企業在中國享有一種超國民待遇。
這一待遇，當初是政府主動給的，外資企業並沒有遊說；而一旦政府試圖改變這一政策，實現內外資企業所得稅並軌——這意味著外資企業的所得稅稅率將有所提高，當然是外資企業所不願看到的，他們開始進行遊說。有報導說，數十家跨國公司起草了一份報告，希望所得稅並軌能給一個很長的過渡期。
外資企業的遊說活動，在近兩年的直銷立法中表現得最為突出。尤其是在中國利益最大的安利、雅芳，花了非常大的工夫向政府遊說。
1999年4月，時任國務委員的吳儀在接見美國安利公司總裁狄克‧狄維士時，要求對方將安利公司的經營經驗與建議作出總結，提供給中國的立法管理部門作參考。之後，安利公司動員其全球力量，用兩三個月時間完成了一份100多頁的、中英文對照的建議書呈交給吳儀。狄維士稱，這是一套「關於如何有效管理和規範中國直銷業的文件」。2004年，安利（中國）董事長鄭李錦芬在接受記者採訪時也表示：「安利一直為政府提供各國如何規範直銷的相關材料、文件，將自己在中國遇到的經驗向政府反映」。安利的報告當然會成為立法素材，其中不可能沒有自己的傾向。至於安利公司全球副總裁、另一身份為美國商會亞太事務小組主席的侯力威2004年連續幾次造訪中國。
雅芳也不落人後。2003年10月份，雅芳CEO鐘彬嫻首次造訪中國，受到了一位副總理的接見。其後，鐘彬嫻在2004年2月以及6月連續兩次訪華。
其他國際直銷巨頭們的確頻繁造訪中國。2004年2月，美國商會代表團到中國參加中美商務理事會經貿座談會。代表團成員中，僅直銷行業的就來了5家，不但有安利、雅芳、玫琳凱，更有如新、康寶萊兩家美國直銷巨頭。他們參會的最主要目的就是敦促中國履行WTO約定，在年內制定直銷業相關法規，使直銷合法化。如安利公司所說，對政府的公關工作，每家公司都在進行。外界只看到我們安利向有關部門提供了100多頁的直銷立法報告，但其他公司的報告累積起來，並不少於安利。
外資直銷企業的經驗似乎也迷住了立法起草部門。自2004年2月份商務部透露即將開展相關立法以來，商務部已徵求過幾次意見，但每次徵求意見都只有外資企業參加，而鮮與內資企業接觸，負責起草《直銷法》的商務部外資司官員緊急召見安利全球副總裁侯力威與何凱立博士，具體內容，外界不得而知。正因為此，去年9月10日在廈門召開的直銷立法會議，商務部不但邀請了外資企業代表，也邀請了部份內資企業代表。據稱這些內資代表為自己的獲邀興奮不已！
因此，業內一直有一種說法：《直銷法》是外資公司公關的結果。善意地推測起來，立法起草部門和直銷市場監管部門似乎還不至於受外資企業擺佈。不過，相關立法結果卻令人不能不有所疑慮。根據商務部的草案，允許從事直銷的企業在申請當年必須具備5億元的銷售額，外資企業則須是世界直銷協會及分支機構成員。以此標準來衡量，內資現有直銷企業中，只有一家合乎這一條件。假如直銷立法獲得通過，內資直銷企業大多將被迫關門，直銷將成為外商壟斷的市場。不管怎樣，外資直銷企業似乎能夠達到自己的目的：將本土競爭者排斥在外，從而一勞永逸地獲得壟斷性利潤。
也就是說，在直銷立法的遊說競賽中，內資企業輸給外資企業。儘管後來商務部提出的草案被國務院打回，但此事透露出來的信息則說明了：在全球化時代，政策的變動其實是全球化商業時代的一種風險。外資企業希望減少政策變動對自己的負面影響，而使之對自己有利，比如開放市場，或者形成事實上的壟斷。而在華外資企業通常具備民主政治下訓練出來的遊說技巧，在中國政府的立法和決策過程中熟練地進行遊說活動。與此相反，內資企業卻顯然缺乏這方面的意識和技巧。
這種遊說知識的不對稱局面，顯然是短期內難以改觀的。因而，立法與決策部門能否保持公平立場，就是至為關鍵的。哪個商人都希望享有壟斷地位，或者由法律和政策賦予其優勢地位，為此，他也樂意投入合適的成本去爭取這種立法和政策優惠。但假如立法和政策因此而受到顯著影響，從而使其他市場主體顯著地處於不公平地位，則立法和政策就喪失其公共性，很難具有正當性。這樣的立法或政策或者會帶來一時的好處，但從長遠來說，必然會擾亂市場的健全發育。
因此，既然立法或決策過程中的遊說活動是不可避免的，那麼，政府就有責任為各方面提供公平的遊說機會。或者換個角度說，政府應當取消那些妨礙內在企業進行遊說的障礙。比如，政府是否應當允許現有的內資直銷企業單獨組織自己的商會，以集體的力量來參與到直銷立法過程中？
當然，從企業自己的角度看，似乎應當具有在民主框架內進行遊說的意識，也有必要學習遊說的技巧。當政府在通過對外商所得稅優惠政策的時候，內資企業似乎沒有進行遊說活動予以阻止，或削減優惠的幅度。對於不公平對待內資企業的政策，內資企業要麼一言不發，要麼一旦苦果釀成，則訴諸商業民族主義情緒對相關政府部門施加壓力。這種策略顯然過於簡單了。內資企業及國內消費者也許需要深入地理解和學習民主政治，更正確地認識自己的利益，更熟練地運用遊說技巧。
作者：九鼎公共事務研究所研究員
轉自《選擇周刊》第64期(http://www.dajiyuan.com)
