吴惠林：第十一章 外籍劳工在台湾的趋势、经济关联与政策

【大纪元2023年12月08日讯】

【背景说明

本文系与王素弯小姐合撰，最初在2000年人口学会年会中发表，之后投稿《人口学刊》，经两位匿名评审指正修改后刊于2001年6月号。本文将迄至千禧年在台外劳的趋势及外劳政策作检讨、评估。】

一、前言

不可否认的，依当前全球通用的经济发展指标，诸如经济成长率、通货膨胀率、失业率，以及所得分配等等来观察比较，由1950年代迄千禧年2000年为止，台湾经济享有“经济奇迹”之称是实至名归的。不过，在享有经济奇迹的同时，台湾所支付的庞大成本也不可忽视，在“绿色国民所得”、“永续发展”等理念与实际逐渐为世人重视的此刻，也已引发国人的反省，若再扩大至人文精神层面，课题当然更多。然而纵然只局限在一般人所谓的“经济”面，“外籍劳工”（简称外劳）这项由于经济快速发展所自然出现的课题，也早在台湾掀起阵阵波涛，因为外劳就是“劳力短缺”下的“必然”结果，而劳力短缺正是经济发展的结果呢！

自1980年代中期开始，台湾的劳动需求快速增加、劳动成本上升，而原本最为充沛的劳动力也相对地反转为不足，“劳力短缺”的声音逐渐拉高分贝。同时，厂商外移、失业率下降、陌生面孔出现在台湾的频率也日渐升高。在此事实下，探讨劳力短缺的文献纷纷出现，而业者呼吁引进外劳的声势也一波接一波，同时，对引进外劳的后遗症之疑虑也此起彼落地涌现。经过一段时日的讨论之后，终于确定台湾在1986年即已走向“全面性劳力短缺”局面，其中以基层劳力短缺最为凸显。[1]

我们知道，为因应劳力短缺，最直接的对策不外乎增加劳动供给，或减少劳动需求，或者两种方式同时进行。在增加劳动供给方面，人口的增加不太可能且缓不济急，于是鼓励妇女走入市场及促进中高龄再就业以提升劳动参与率，以及引进外籍劳工乃成主轴；在减少劳动需求，正确的说应是劳动需求增速减缓方面，对外投资和高资本与高技术密集度的所谓“技术升级”生产方式最受青睐。

1985年之后对外投资的急增，已明显地证实此种减缓劳动需求的因应方式已被自动采用，其主动权在于厂商生产方式的改变或变更生产地点，政府所能介入的空间相对较少。在增加劳动供给方面，虽然政府曾以各种奖励措施来刺激，但由国内劳动参与率的数据并无明显变化，已可得知成效不彰，于是外劳的来到乃不可避免。在台湾，外劳是否合法进入及引进方式，以及数量应如何订定等则完全决定于政府政策。

起先反对引进的声浪较高，而政府有关部门官员也多表示反对，但因拗不过劳力短缺的事实，以及业界要求引进外劳的声浪不断升高，政府于是自1989年10月起开放引进，从此外劳的问题以及外劳政策，乃成为国内劳动议题的焦点。外劳引进所引发的问题，除了与国内失业问题和劳动报酬纠葛的纯经济课题之外，非经济问题如治安、环境污染等更受关切。这些问题都与外劳政策密切相关。

虽然1990年代末劳力短缺现象稍缓，但除非我们不再追求经济成长，否则外劳还是一个避不开的大课题，何况两岸加入世界贸易组织（WTO）在望，外劳政策是否变动及其对国内就业市场将有何种程度的冲击，并会衍生何种课题更值得国人关切。因此，实有必要对外劳在台湾作一较完整的观察。

我们首先拟以实际数据呈现外劳在台湾的现况，接着再对外劳引进作理论上的探索，之后简述政府的外劳政策并作检讨及提出建议，最后再就分析结果作展望。[2]

二、台湾外籍劳工的引进概况

早在1980年代中期，国内厂商就已雇用外劳，由于当时政府并未正式开放引进，因而属于非法，直到1989年10月28日才采用政府完全主导的“限业限量”政策，并核准第一批合法外劳进入14项重大公共工程建设； 1991年又开放纺织、营造、金属基本工业、金属制品业、机械设备制造修配业、电力及电子机械器材制造修配业等与国内产业发展较密切的六行业、15项工作得申请引进外劳。几乎同时，外籍船员以及其他行业所需的外籍劳工也陆续开放，但都在“总量”管制下进行。而家庭及养护机构的帮佣、监护工，也自1992年起开放引进，不过并没有数量限制，仅有申请资格限制。

（一）外劳人数结构分析

就国内引进的“合法”外劳人数来看，根据劳委会的统计，如表1所示，1991年底有效核准的引进人数仅有4,060人，而在台人数更只有2,999人。随着开放行业的增加，迄2000年底，有效核准人数已达414,601人，而在台人数也达到326,515人。

表1 外籍劳工概况

进一步就年增率来看，1992年、1993年不管在有效核准引进人数或在台人数皆增加数倍，至94年之后，增加率始有逐渐缓和的趋势，迄97年，外劳在台人数的增加率降为5%，近年来也都维持在10%以下的成长率，不过2000年却突增为10.7%。外劳在台人数或核准引进人数的变化趋势，除了可能代表台湾地区劳力短缺程度的轻重之外，有时也受政策的调整而有总量管制的松与紧。

依业别来看，如表2所示，迄2000年底外籍劳工在台人数最多的行业依序为：制造业（181,998人，占55.74%）、社会服务及个人服务业（外籍监护工及帮佣）（106,331人，占32.57%）、营造业（37,001人，占11.33%）。而在台人数最少的行业为外籍船员（1,185人，只占0.36%）。

表2　2000年底外劳概况—按行业

除了外籍帮佣及监护工之外，外籍劳工所从事的工作内容，主要以营建及制造性工作为主，所以较属于体力劳动工的性质，也就是所谓的3K行业的工作。对于工作性质与此类似的劳工，自然会有较大的影响。在制造业中引进外劳最多的行业分别是：电力及电子机械业、纺织业及金属制品业，三业外劳人数达104,179人。

若以外劳国别来看，如表3所示，至2000年底，在台外劳以来自泰国最多，泰籍外劳在台人数在1996年时曾达141,230人，但1997年时人数减少近万人，不过，到2000年12月，泰籍外劳人数仍达142,665人（占43.69%）。菲律宾籍外劳人数居次，在1999年之前菲劳人数都呈稳定增加，迄1998年底也达114,255人，但由于各种政治因素的介入，自1999年10月份起人数递减，至2000年底，菲律宾籍外劳人数下降为98,161人（占30.06%）。至于印尼外劳在台人数，则自1997年之后几呈倍数成长，迄2000年12月达77,830人（占23.84%）。来自马来西亚的外劳人数最少，而且呈逐年大量递减，迄2000年12月仅剩113人（占0.03%）在台。越南是新开放的来源国，不过成长相当快，1999年底在台人数为131人，2000年已达7,746人。

就在台最多的两国外劳而言，泰国外劳主要服务于制造业两年期满重新申请的行业，包括73行业、陶瓷等6行业及3K行业等，其次为政府重大公共工程及重大投资案的制造业；而菲律宾外劳则以从事外籍监护的工作最多，其次为重大投资案的制造业，再次为制造业两年期满重新申请的行业。

表3 外劳在台人数—按国籍别

外籍劳工来台之后，可能由于工作环境不合适或其他个人因素，经常有潜逃的情况发生。如表4所示，虽然潜逃率一般都在5%以下（1995年曾达6.04%），但自1994年至2000年，潜逃人数累计已超过4万人，其中以泰国外劳最多，达22,383人。近两年泰、菲两国籍外劳潜逃率渐有下降，但马来西亚外劳的潜逃率反而高达12.36%，主要因为其在台人数相当少。而印尼籍外劳潜逃率一直维持在2%以上，在1999年还成为潜逃率最高的外劳来源。由於潜逃的外劳仍在台湾地区活动，这些潜逃的外劳形成另一个新的地下经济族群，他们也较容易引起最被诟病的治安等所谓的社会问题。

表4 外劳潜逃概况

（二）外劳的劳动条件

我们再就劳动条件来看，外劳虽按基本工资雇用，但是外劳的加班意愿高，配合度较本劳好，因此通常在涵盖加班费之后，与本劳的薪资差距逐渐缩小。如表5所示，以1993年8月与1998年8月制造业的薪资来看，本劳平均薪资分别为19,711元与21,864元，而外劳的平均薪资则为17,603元与21,193元，各为本劳的89.31%和96.93%，其中加班费（即扣掉基本工资之后的数额）占外劳薪资的比重约为17%至25%之间。但到2000年8月，外劳平均薪资虽然仍维持在21,000元左右，不过，本劳的平均薪资已提高约2,500元，达24,237元，使得1998年外劳与本劳薪资已在伯仲之间的差距，又再度扩大达3,154元，而营造业的薪资差距更达8,038元，外劳薪资仅为本劳薪资的7成左右。

表5  外劳薪资与本劳薪资比较

就工时的差异来看，外籍劳工的每月工作时数较本地劳工长，最大的差别仍是在于加班工时的部分。若与1993年比较，如表6所示，1998年除制造业的加班工时外，外劳的平均工时、正常工时以及加班工时都呈现增加，而本劳的平均工时及正常工时都缩短，仅加班工时略有增加。到2000年，制造业外劳的工时，不管正常工时或加班工时都较1998年提高，而营造业外劳的工时则大幅降低，可能与国内营建业不景气有关。相对地，本劳则不管在制造业或营造业的工时都较1998年略有增加，但是与外劳工时相较，则两者差距可达每月43小时以上。

由于外劳的工资系按基本工资计算，虽然近两年基本工资并未大幅调整，但外劳的每人时工资却大幅调升，如制造业由1998年的87.6元增加为2000年的104.5元，营造业则由1998年的83.2元上升为2000年的103.2元。制造业外劳每人时薪资相对于本劳的比重，也由1993年的63.6上升为1998年的81.2%，再上升为2000年的89.6%，而营造业则由1993年的85.1%下降为1998年的65.8%，到2000年再略升为70.8%。

表6 外劳工时与本劳工时比较

综合以上简单数据，大致得知在台外劳的人数由1991年的2,999人直线增加到2000年的326,515人，年增率最高还曾达512%（1993年）；行业别则以制造业最多，其中又以电力及电子机械业、纺织业、金属制品业使用最多外劳；国别则以来自泰国外劳为主，潜逃人数也以泰劳最多。至于外劳的平均薪资虽较本劳为低，但工时却较长，尤其是营造业每人时平均薪资相对于本劳也愈来愈便宜。

上述这些数据系反应受政府政策制约下合法外劳的情况，由而有必要了解政策的内容。不过，由于政策的形成系依观念和理论而来，因而应先探究有关的外劳引进理论。

三、外籍劳工的经济理论分析与争议

关于外劳引进的利弊得失，探讨的理论性文献不少，大致可归纳成以下几个层面，兹作扼要简述：[1]

（一）外劳与本国劳工的替代性、互补性及其福利效果

假设全国劳动是同质的，且资本（人力与非人力资本）固定不变，工作机会不变。在此简化的条件下，容许一个外籍劳工在本国就业，就占了一个工作机会，因而也取代一名本地的就业者。不过，雇用与本地工人同一技术的外劳，到底取代了多少国内就业，亦应视国内劳动供给弹性而定，通常并非百分之百。而且，如果能够透过有效的税收与补贴方式，则本国雇主与工人的福利都能获得提升，在此情况下禁止外劳进入，将是一种“无经济效率”的做法。

如果劳工仍然是同质，但有些工作本地找不到适当的技术人员或本地人不屑为之，则由外劳来做可以提高工作效率。而如果国内经济社会有两种不同的劳动，一为非技术工，一为技术工。在短期资本不变的假设下，输入某一种劳工，将会取代同种类的国内劳工，对另一种劳工亦将产生连带作用，其方向视两种劳动是互补性或替代性而定。如果两者为互补，则外劳增加，反有提高国内不同种类劳动需求的效果，则该类劳工的工资与就业量都会增加；反之，如果两者为替代性，则效果正好相反。

（二）资本与技术之变动效果

外籍劳工不但对国内各级劳工会有不同的替代或互补效果，对资本与技术的变动亦可能有长远的影响。就物质资本而言，当国内“非技术工”数量相对稀少、工资相对提高时，企业主将被迫多投资于机器设备，进而改变产业结构，逐渐走向高技术生产方式，达到技术升级。但企业家也可能采取“不投资”，因为缺乏与之配合的人力要素。

决定多投资（包括在同一技术水准下多用资本以替代缺乏的劳工、或提升技术的投资以利用相对较不匮乏的技术工），或不在国内投资（到国外投资以利用他们充裕的人力），主要决定于产品的竞争力，亦即获利能力。当国内企业决定从国外进口劳工时，表示这些行为是他们的利之所在。此时禁止引进外籍劳工，最可能的反应是到国外投资。

如果企业界是在“引进外劳”与“对外投资”之间作选择，则引进外劳对国内的其他类劳动者比较具有“互补作用”；因为对外投资是对外输出“劳动需求”，引进外劳则至少在本国增加了管理阶层的就业机会。当非技术劳力不足而国内资金相对充沛时，引进外籍非技术工，以留住国内资金并诱导其转化为资本，提供本国技术人员就业机会，也是另一个经济发展阶段的良策！

总之，引进外劳与否及资本家是否会更新设备，并无定论，但外劳使非技术工的工资相对压低，拉大了工资差距，将更有助于国内的人力资本投资，因为国内人力资本投资之报酬率（相对）提高了。换言之，外籍劳工对本国工资结构的影响，不但有利于短期物质资本投资，对长期人力资本形成也是有帮助的。

（三）经济公平

在外劳替代本地非技术工的情况下，本地非技术工之所得将面临下降的威胁；另一方面，雇主（一般是较高收入者）从雇用外籍劳工中获取较前为多的利润，其结果是使所得分配更趋偏颇不均。

不过，由于外劳使社会福利净增加，政府可以对外劳的雇用者课税，将税款用作低技术工人的职业训练。如此不但可免于所得差距扩大，并可转化为积极的人力资本投资，而雇主之雇用外劳仍然有利可图。

（四）外部效果与非经济因素

外籍非技术劳工与国外资金除了在所得（重）分配上，有截然不同的效果，必须依赖政府租税政策矫正以外，另一个不同的效果也是因为这种“人”与“物”间的差别所致。因为劳动者必须住在当地，使用当地的公共设备，享受各种可能的福利措施，对当地经济算是一种外部成本。另外，劳动比资本不具流动性，甚至有羁留不归的结果，这也可能带来非经济效果。

就使用公共设备而言，由于近似共用财（例如国防）具有边际成本相对微小的特性，外籍劳工免费使用，并无外部成本；如果他们依法纳税，更是创造了外部利益。但当共用财消费人数饱和，则有拥挤成本；此时外劳加入使用，将减少共同使用的当地消费者之效用，产生外部成本。由此可知，外劳使用共用财是否有外部效果？以及如果有外部效果，又是何种外部效果？决定于人口密度以及外劳是否纳税。人口密度愈低，外劳纳税愈普遍，则外部利益愈大、外部成本愈少。

其实外劳可能产生的成本，最主要在于是否享受“社会福利”，如社会保险支出、教育补贴等。由于台湾目前并无大量社会福利支出，加上外劳大多年轻力壮，既不享受国民义务教育，也绝少医疗保险的需求，因此在“纯粹”是外籍劳工的情况下，外部成本的考虑似可从略。

所谓纯粹的外籍劳工，是指在本地工作数年后就衣锦还乡的外籍短期劳动者。不过，一个人在一地住久了，不免生出感情，于是羁留不归的情形就可能产生。外籍劳工变质后，就可能产生类似美国的移民（合法、非法）与欧洲的外来劳工等经济与非经济问题，诸如文化调适、种族冲突与下一代之教育、老年人之扶养等等问题。当然，移民也提供民族融和与外来文化交流的机会，不过这种成败较难把握。

（五）引进外劳的争议

就是由于连理论也无法明确断定引进外劳绝对有利，何况诸多假设也无绝对把握成立，因而在1980年代末期，国内的舆论、官方与学者，绝大多数反对外劳引进，反对的理由举其荦荦大者有：

1.外劳进来之后，将会取代国内劳动者的就业机会，而致国内失业率的提高；

2.廉价劳工会使国内产业升级受阻，因夕阳工业可因此得以苟延残喘；

3.非技术工的外劳打击国内非技术工的工资，将使所得分配恶化；

4.外劳所引起的外部成本，包括社会阶级的对立，和谐关系的破坏与犯罪率的提高，其影响将是重大且深远，必须由全民共同承担；

5.外劳涌入，将使原本人口密度已高的台湾，更加拥挤，此将引起公共投资建设之增加与拥挤成本之发生；

6.廉价劳力加强外销品的竞争力，使外汇累积进一步增加，终必导致国际上对台币升值的更大压力；

7.如果雇主给予外劳较低待遇，是对外劳的剥削与歧视，有违外劳的基本人权;如果允许外劳组织工会，则会破坏劳资和谐的关系。

其实，这些理由在上述理论分析中已指了出来，而且有些经济学家也曾极力就引进外劳的利益予以剖析，并对上述弊端一一化解，也提供合乎市场机能的引进方法，但终难抵挡反对引进舆论的力量，于是自1986年劳力短缺现象显着至1989年底，足足三年呈现一段政策空窗期，让外劳在“无法可循”下出现在台湾。迄1989年底，政府才明确就公共工程核准外劳的来到。虽然已由政府主导引进，但直至1992年《就业服务法》通过实施，才进入“合法引进”外劳的时期，而引进方式就是掌握在政府手上的“管制”政策。

四、台湾外劳引进政策的基本原则

在抵挡不住外劳来台的各种压力之下，政府终于在1989年做出引进的决策，“限量限业”且由劳委会完全主导是特色，而政府对引进外籍劳工的基本原则有六：

（一）保护国人的就业权

外籍劳工引进对国内劳工而言，应是补充性，而非替代性。所以，雇主申请聘雇外籍劳工前，必须先依国内的合理劳动条件，透过政府设立的就业服务机构和报纸刊登求才广告的方式，公开招募劳工。无法募足时，始能提出申请，以保证国人就业权益。

（二）防范外籍劳工成为变相移民

根据外国经验，外籍劳工如未予妥善管理，可能成为变相移民。因此在法令上限制外籍劳工在我国受雇有期间限制，目前的期限为三年，且工作期满必须返国，并不得再受雇来华工作。同时，对外籍劳工在我国受聘雇期间的结婚、生育，也予以限制。

（三）避免外籍劳工造成社会问题

为防范外籍劳工引进可能造成社会问题，规定凡外籍劳工须经其本国政府当局证明其行为良好，且必须检具经我国卫生主管机关认可的当地医院体检合格的证明，始准其来台工作。而外籍劳工入境后，必须由接受我国卫生主管机关指定医院检查合格后，始可居留工作，并须向警察机关办理居留证。聘雇外籍劳工之雇主应提出生活管理计划报备，也应负责掌握所雇外籍劳工的行踪，并缴交保证金。

（四）不得妨碍我国产业升级

一方面对外籍劳工的开放，采限业限量，一方面辅导产业升级，避免使外籍劳工的引进，阻碍或延缓国内产业升级的脚步。

（五）限制外籍劳工输出国家

目前政府同意我国雇主引进外籍劳工国家为菲律宾、泰国、马来西亚、印尼及越南等五个国家。

（六）非法外籍劳工不予就地合法化

对于非法外籍劳工积极取缔，并不予以就地合法化，以维持法律的尊严与公平性，及避免因就地合法化鼓励更多的非法外劳。

五、外劳政策的影响、评估及检讨

迄2000年为止，台湾合法引进外劳已有十一年历史，是否达成政策要求，也有一些实证出现。我们针对外劳对国内就业、产业升级、外劳基本人权、外劳对社会的影响，以及外劳的中介模式等，将有关的实证结果归纳整理如下：

（一）外劳引进对国内就业与产业升级的影响

外劳政策虽然采限业限量、非法外劳不得就地合法，但外劳对国内劳工就业机会仍有一定的影响。特别是原住民失业与外劳引进应有相当程度的关联，根据立委高扬昇的资料，自从外劳引进之后，原住民平均每月工作时数由25日缩减为12日左右，不过仍然缺乏严谨的研究数据，而且原住民高失业率尚有其他内外在因素，所以全归咎于外劳引进也有失公允。单骥（1996）利用translog型态的成本函数，并引进外籍劳工薪资的平均加权与本国体力工薪资比例（MINT）的变数，以推估外劳与国内各生产要素（包括资本）之间的Allen偏替代性，发现外劳与本国各类劳动间存在着相当稳定的替代关系。蓝科正（2000）以毕式曲线来观察外劳引进与失业的关系，发现自1994年以来，外劳引进未减少缺工，却有促进失业的效果，因此引进大量外劳，已从补充性人力转为替代性人力。

而徐美、陈明郎、吴孟道（1997）以1992年事业人力雇用状况调查、1991年的受雇员工动向调查资料档，以及1991年的工商普查资料，来研究外籍劳工与各类劳动间的替代或互补关系，结果发现外籍劳工与国内各类劳工间有替代的关系，也有互补性的关系。此一替代互补关系并存的结论，隐含外籍劳工的引进，并不会恶化国内各类劳工的就业机会与薪资水准，甚至可能会出现改善的情况。所以外籍劳工引进对国内本地劳工的就业影响并无确定方向，应视国内同级劳动的供给弹性而定。

外籍劳工与本国劳工间的替代与互补，除了以供给弹性来看之外，也应该视长期或短期效果而定。一般而言，替代与互补应是并存，其效果及持续时间的长短，端视劳动市场的条件和限制而定。如果受影响的本地劳工，不因个人年龄或能力的关系而可以顺利转业或转行时，那么被外籍劳工替代可能只是暂时性的，长期而言仍有互补作用；但若有些人无法顺利转业，则替代便成为长期性效果。若外劳引进有助于本地劳工顺利转业或转行的市场和制度发挥功能，则外劳对本劳仍具有互补作用。

单骥（1996）指出，由于外劳与资本间也具有替代关系，因此引进外劳将会减缓国内各厂商对自动化及机械设备的投资，进而对国内产业升级造成不利的影响。由于国内外劳政策采用限业限量原则，所以并非所有产业皆可引进外劳，而且目前由于国内失业率有升高的趋势，外劳配额已逐渐紧缩，对于外劳与资本间若因替代关系而减缓厂商对机械设备的投资，则外劳将延缓国内的产业升级。不过，如果外劳政策不采用“凡是雇用外劳，必可永远雇用”的政策，则厂商仍须为外劳名额被取消而作准备，因此仍须从事设备投资，则外劳对产业升级的不利影响将可降到最低。

（二）外劳基本人权与GATS规范

当年台湾曾发生数次大规模的外劳冲突事件，引发社会对外劳问题的重视，其实除了外劳互斗背后隐含的管理瑕疵之外，外劳的人权问题一直是台湾外劳政策尚无合理解决办法的缺陷所在，如雇主可能片面更改原先谈好的工作内容、劳动条件、工作地点与劳动福利，或片面终止劳动契约、休假权或加班费未给、安全防护措施未落实、筹组工会等。

一般国人对于外劳的形象以负面居多，每当台湾失业率升高时，外劳即成为众矢之的，我们优势民族的自负常在与外劳的互动中有意无意的表现出来，外劳的引进并未让我们扩大人文视野，培养谦虚的地球村观念。

当时的台湾仍然不是世界贸易组织（WTO）的会员国，仍有借口不遵守WTO的规范，一旦加入WTO后，则必须附带遵守其有关劳动雇用规范的内容，进一步也将影响劳动市场，其中尤以“最惠国待遇”、“国民待遇”对台湾外劳政策的影响最大。在WTO的“服务业贸易总协定”（GATS）之下，每一会员体对于GATS的任何条文，应立即且无条件的给予其他任何会员体的服务业及服务提供者，不低于其所给予其他任何会员体之类似服务业及服务提供者的待遇（最惠国待遇），同时各会员体对于有关影响服务提供的所有法规措施，应给予其它任何会员体的服务业及服务提供者，不低于其所给予本国类似服务业及服务提供者的待遇（国民待遇）。

如果WTO将GATS所规范的自然人定义为蓝领劳工，则在“最惠国待遇”的原则之下，台湾未来将不能再对外劳来源国设限，则外劳人数将可能增加，并进一步损及国内劳工的就业机会。而在“国民待遇”原则之下，也不得限制外劳筹组工会，同时对于法定劳工福利的给予，也不能随意采取差别待遇，而必须比照国内劳工的雇用成本，如此可能降低对外劳的需求，或可减缓对国内劳工的不利冲击。

在加入WTO之后，自然人的移动势必更为频繁，其中有关外劳政策的调整及其与国人就业机会的互动关系，应是在通盘考量因应加入WTO的策略之下，所应格外重视的一环。

（三）外劳中介模式检讨

面临国际情势的变动，以及国内环境和经济发展、产业结构的变迁，当时的外劳政策势必作调整。在自由化、国际化压力下，政府角色的淡化恐怕是首要之务，其退居监督、协调者角色，让市场机能多所发挥，将权责放回民间是必走之路。其中，中介外劳模式的检讨改进有必要列为首务，如何在市场机能的运作下﹐建立一套最适制度，使得参与者（包括外劳﹑中介﹑厂商）均不会背离该制度，致资源使用效率达到极大，而且免于产生庞大外部成本是重要课题。[2]

台湾当时的外劳引进模式是在限业、限量的外劳配额下，外劳可由雇主自行引进或透过外劳中介公司为之。若是后者则外劳的引进自然形成两层代理关系（principal-agent）：政府—中介、外劳—国外中介—本国中介—雇主。虽然国外中介的蒐寻行为所引发的福利效果可能外溢至我国，但可暂不考虑，故后者可简化成本国中介—雇主的关系。虽然《就业服务法》中规定雇主可自行引进外劳或透过中介公司办理，但雇主对于外劳劳动市场的涉入程度往往不如中介公司高，以致蒐寻技术较中介公司差，或是没有投入太多的人力资本，因而自行引进的成本也就高于由中介公司代办外劳引进的成本。因此，雇主大多透过中介公司代为引进外劳，而自行引进者也或多或少与中介公司存在着合作的关系。然而，雇主委托中介公司寻找外劳，其中对于中介公司是否有欺骗、怠惰等行为存在着监视成本，亦即雇主对中介公司存在资讯不对称，此为雇主引进外劳的交易成本之一。

此外，由于政府对人力中介公司进行多方管制，例如中介商的设立许可、中介费的价格管制及中介师执照等，因此，政府与中介公司之间就形成另一层代理关系。政府对于中介是否有欺骗、怠惰等行为也存在监视成本；而中介对于政府如何分配外劳配额则存在不确定性，亦即代理双方同时存在资讯不对称。因此，任何中介制度的设计应包括所有因“竞租”而引发的任何诱因[3]，例如：外劳中介公司为享厚利，并使其业务不断成长，可能会不断地使用各种手段，促使政府增加外劳的配额；或是雇主漫天叫价﹑谎报高额的外劳需求。除此之外，一旦有“特权”介入中介业，整个外劳引进问题则转往另外一个方向发展。因为特权介入使得某中介业者的身份得以确认，在政府—中介的代理关系上，双方的蒐寻成本降低，资讯不对称的情形得以纾解，因此双方的交易成本降低，此乃“官商勾结”之所以存在的道理。但此举却严重破坏市场机能，因为无“特权”背景的中介业者不仅无法经由市场交易取得外劳的配额，更迫使中介业者不得不采取其他手段，例如关说﹑贿赂等，因此，整体外劳中介的交易成本不减反增。由于政府在本质上与其他经济组织存在很大的差异，其中包括取得资讯的限制及权利、取得资讯的诱因，均足以影响其与外劳中介之代理关系，进一步亦影响劳动供需双方（即外劳—中介—雇主）之讯息结构及交易成本。因此，如何选择合适的外劳中介模式乃为引进外劳的重要一环。

经由郑凯方、林嘉慧、吴惠林（1998）的研究结果，发现外劳中介模式的问题根源在于外劳的限价、限量管制及管理责任制度的设计。虽然目前引进的模式有直接聘雇、雇主自行引进、透过国内中介公司引进等三种不同管道，但就外劳管理层面上可一般化成雇主责任制与中介责任制。针对目前引进模式产生的问题，他们建议：（1）取消以基本工资聘雇外劳的规定，以消弭大部分的经济租；（2）考虑取消中介师的证照制度或是增加中介师执照取得的弹性；（3）取消中介费价格管制，因为管制发挥不了作用，徒增业者作帐成本，更无须对国内中介有预设立场，此举反而降低外劳管理市场的竞争；（4）可考虑采中介责任制的外劳管理制度；（5）简化外劳申请手续及加强查缉非法外劳，事实上如果外劳的管理做得好，非法外劳自然会降低。

（四）外劳政策的改进

基本上，我们认同他们的论点，而且进一步强调：上文引述的“实证文献”之实证结果，其实无法得到真相，因为根本就不可能实证。问题的关键在于政府的管制，而有管制就有弊端，尤其当前呈现的一些社会问题更是管制所引发的。根本之道还在政府只应掌握大原则，譬如决定引进数量，而后将权责交由民间依市场机能来运作，由政府居于监督地位，如此即可让外劳的利发挥、弊减少，上引的中介模式之改进就是一个例子。

总之，外劳之所以出现，缘起于劳力短缺，而劳力短缺则是经济快速发展的结果，因此，除非不认同经济发展，否则外劳的引进都是阻挡不了的，基于“与其防堵不如疏导”的原则，外劳政策的重点就在“如何引进”和“有效管理”。经由国外的经验和国内的引进经验，以及上引文献的探讨，我们认为首先应以WTO的有关规定为最高准则，其次则是尊重市场机能，将管制降到最低程度。准此，当前所用的限量限业只能保留“限量”，而此限量指的是来年的“估计总量”，而后将此数量在市场上由中介公司竞标，所以政府不介入价格的制定，至于中介公司如何将标得额度与民间需求者互动，那是属于市场业务，无须政府干预，政府只需扮演监督中介公司的角色，而将外劳管理责任全部委由中介公司负责，至于政府如何监督，除了必须订定明确规则外，并须严予执行。此外，到底要从何国引进外劳，那也是中介和需求者的事，亦即也交由市场去决定，政府不再主导，如此也可免除政治考量所衍生的弊端。[4]

六、结论

1980年代国内劳力短缺致许多产业出走，因而引进外劳是使台湾的产业竞争力得以维持的方式之一。而外劳的出现可说是经济成长致劳力短缺下之产物，基本上应是好现象，但外劳若管理不善却可能引发庞大社会成本。因此，是否应开放外劳，以及数量多少、如何开放，乃成争议课题，在台湾也不例外。自1989年合法引进非技术外劳2000年，外劳在台人数已达32万人，其中以制造业雇用外劳居多，虽然来自泰国外劳占多数，不过潜逃人数也最多。由于平均薪资较本劳为低，而且工时多出50小时以上，使得雇用外劳相对便宜，也难免影响到本劳争取工作机会。

理论上外劳的引进可能与本劳产生替代或互补效果，也可能与资本或技术产生互动，而且也会衍生出不良外部效果，这些都无肯定的结论。不过，只要我们仍旧持续追求经济成长，外劳的引进就避免不了，只能在“合法”和“非法”两者间作选择，而且还可能随着经济不断成长，由非技术外劳进到技术外劳。在台湾，起初采禁止方式，终究还是开放引进。在制订外劳政策时，虽都考量到各种可能性，期望能保障国人就业权、不妨碍产业升级、避免产生社会问题等。

然而，即使在“限业限量”、“总量管制”及各种引进原则下，许多文献实证国内外劳引进对就业、产业升级等效果仍然未获一致的答案，因此，无法有具体的证据拒绝引进外劳。虽然在失业率高的时期，外劳便成为被指责的焦点，但他们对台湾经济应有贡献在，而且外劳引进也势所难免，因而只能在引进方式上着墨，俾减低引进外劳所带来的弊端，除了将外劳当同胞看待外，政府充其量只在“总量管制”和监督上扮演要角，其余交给民间，因而必须改革外劳限价和管理责任制度的设计，尤其中介模式的改进是首务。

最后，值得提醒的是台湾加入WTO之后，对于外劳的聘雇也将受GATS的规范，国内的外劳政策也必须有所调整，应以WTO的有关规定为最高原则，而未来外劳将不再是廉价劳工，或许此对外劳的需求将可逐步降低，外劳政策或许成为备而不用的工具呢！

参考文献

中文部分

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英文部分

1.Becker, Gary S. (1987) Why Not Let Immigrants Pay for Speedy Entry?, Business Week, March 2.

（作者为中华经济研究院特约研究员）

责任编辑：朱颖

注释

[1] 详细的剖析请参见吴惠林、张清溪（1989）。

[2] 在外劳问题的争议上，尤其在社会问题上，关键点在“管理”，若能作妥善管理，当前所讨论的社会问题或可消弭，而管理课题的关键则在外劳引进模式。

[3] 有关“经济租”因管制而生，参见郑凯方、林嘉慧、吴惠林（1998）。

[4] 这样子的外劳引进政策其实脱胎于本文作者之一在1989年和张清溪教授合撰的《台湾的劳力短缺与外籍劳工问题》一书，更原始的构想则源于1992年诺贝尔经济学奖得主贝克（G.S. Becker）在1987年3月2日于美国《商业周刊》（Business Week）对“移民配额”如何分配的主张。这种基于市场机能充分运作的政策，在当年提出时受到国内各界的质疑，可是十多年来的演变，政府政策却也逐渐朝此方向修正，本文在此只再将该理念重提，且进一步较明确地指出可行之道而己。