胡星斗：建議進行「虛省實縣」的區劃改革

【大紀元8月13日訊】縣是中國最傳統的行政區劃，是郡縣制的基礎，也是目前中國關鍵的一級政權。我建議國家考慮進行“虛省實縣”的區劃改革，將縣作爲基本政權單位，重組中國的政權體系。具體的做法是：一、虛化省級政權，將之轉變爲地區協調機構，類似於20世紀50年代的華北局、西南局等。取締省級政府、 省級財政，任命中央駐各省的專員，撤消省屬多數廳局，僅保留建設委、發改委、統計局、環保局等少數需要宏觀協調的部門，其開支由中央財政轉移支付。二、擴 大縣級轄區，加強縣級政權。將現有的2000多個縣合併爲500至1000個，使得縣平均人口在200萬左右，實行中央對縣直轄的新體制，將五級政權改爲 “中央——縣（市）” 扁平型兩級政權，建立“中央——縣（市）”兩級財政，從根本上解決目前的五級財政造成的縣、鄉鎮財政困難，層層掠奪農民的狀況。三、將縣提升爲廳級，與一 般的市平級，取消直轄市，將其轄區縮小，降格爲廳級，或者取消所有地方政府的行政級別。同時，取消市管縣體制，取締縣（處）級市的建制，市、縣平等，互不 隸屬，縣城人口達到一定的規模即可改縣爲市。四、實行鄉鎮自治，將鄉鎮政府改爲小規模的縣派出機構，公共物品的供給由縣財政轉移支付。

該行政區劃改革方案如果能夠實施，將具有極其重大的意義。第一，它可一勞永逸地遏制地方諸侯勢力，避免軍閥混戰、國家分裂的可能， 瓦解地方保護主義。因爲縣一級不足以構成對中央權威的挑戰，其經濟規模也不足以支撐地方主義。它比縮省改革更優越、更有效，縮省後每個省也有2、3千萬 人，足抵世界上的大中型國家，各省諸侯可能自行其是，對中央構成潛在的威脅。

第二，它變複雜爲簡易，將極大地促進中國的民主、法治建設。形成兩級政府後，未來只在縣市、國家兩個層次上進行民主選舉，特別是， 只需先集中精力抓好縣一級民主改革，避免了五級政府、千頭萬緒、畏途重重的局面。縣級民主改革的實驗即使失敗了，震蕩也很小。過去，政府層次太多，造成了 “上有政策，下有對策”、中央的權威效力不斷衰減、中央對於縣治鞭長莫及、法治不彰等問題，進行“虛省實縣”的兩級政府改革之後，上述問題迎刃而解。

第三，它可改管制型、搜刮型政府爲服務型政府，促進市場經濟的健康發展，提高政府在民衆中的威望。政府層次少了，機構自然得以精 簡，管制、審批的“婆婆”不得不從市場經濟中撤退，吃“皇糧”的人也必將減少，民衆的負擔必將得以減輕。由於只有中央、縣市兩級財政，按世界平均水平和我 國的現狀，中央可獲56%的稅收，縣市可獲44%的稅收，縣級政權的財政將會得到充分的保障，他們用不著違法搜刮了。而且，由於中央直接監督的政府層次少 了，監管相對容易，地方政府的行爲不得不趨於規範，服務性的工作將會日益到位，這些都將有助於政府重新贏得民心。

特別值得注意的是，“虛省實縣”的改革易於操作，可行性極大。擴並縣域，相比於調整省級轄區，阻力小得多；改變市管縣的體制，縣市 平級，不存在市政權的出路問題，容易做到；縣以下逐步實行自治，不求一步到位，其成果對縣政改革沒有直接的影響；唯一的問題是，解散省級政府和大部分省級 部門，需要妥善安置相關人員——有的可以到中央駐省（自治區）辦事處或行署就職，有的可以買斷工齡、提前退休，有的可以經過培訓轉崗到警察、司法、稅收部 門工作，因爲這些部門的力量亟待加強，中國每萬人中擁有的警察、法官、稅收人員數量僅爲發達國家的十分之一左右。

從上可見，“虛省實縣”的改革成本比較低，收益卻極大。政治家們不能不重視其巨大的戰略價值。

困難當然是有的，首先要修改憲法，中央必須就此達成高度的一致；其次要說服各省（自治區、直轄市）的巨頭，促其合作；再次要改變直轄市、市管縣的建制，安排省級官員和工作人員的出路。這些問題，無論哪個沒有解決好，“虛省實縣”的改革也就壽終正寢。

但是我相信，只要有助於中華民族的崛起，有助於中國社會的長期發展和穩定，中央政府就應當下這個決心——利在當代，功在千秋！何樂而不爲！

2004年7月15日

（胡星斗，北京理工大學經濟學教授。電話：010—68946812（宅）。E-mail:huxingdou@21cn.com。huxingdou@sohu.com。“胡星斗中國問題學”網址：http://www.huxingdou.com.cn。）

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