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陈树庆:论双重国籍之承认的国际新趋势

陈树庆

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【大纪元2012年01月22日讯】林俏2011年4月20日发表于《中国期刊界》的《和谐社会与双重国籍之思考》一文中写道“国籍单一是国际法追求的理想状态,一人一籍原则已成为国际国籍制度追求的目标,是发展趋势。在这种情况下,我国国籍法如果改为承认双重国籍有逆流之嫌。”;而对国际移民问题有30多年研究的社会学家史蒂芬*卡斯尔(Stephen Castle)在http://www.unesco.org/most/apmrcast.htm网上发表的《The Myth of the Controllability of Difference》一文却指出“近年来许多移民输入及输出国改变了他们的法律,允许双重国籍易已经成为一种非常清楚地趋势(There is a clear trend in this direction: in recent years many emigration and immigration countries have changed their laws to permit dual citizenship.)”。

上述学界相互矛盾的说法,孰是孰非?笔者在《从比较法角度分析国籍抵触的解决》一文中,从一九三O年海牙《关于国籍法抵触若干问题的公约》、1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》、一九六三年《关于减少多重国籍情况并在多重国籍情况下的兵役义务的(欧洲)公约》到1997年的《欧洲国籍公约》为线索,说明在国际法领域以尊重和保护人权为出发点,近年来一些国际组织开始修订其原有的国籍公约对于多重国籍采取更加包容的原则。《各国承认双重国籍状况的最新分析统计》一文说明全世界225个国家和地区(其中国家195个),“167个国家和31个地区合计198个允许或一定程度允许双重国籍,或者说在已经统计的225个国家和地区都算为88%,仅以195个国家算超过85%,是完全或一定程度承认双重国籍的。包括联合国安理会5个常任理事国(英、法、美、中、俄)中,除了中国大陆,所有其他各国都承认或不否认自己国民的双重国籍”。

近半个世纪来,在国际移民已成潮流,全球化不可阻挡的形势下,除原有承认双重国籍的国家外,不少国家相继实施双重国籍政策,既有发达国家,也有发展中国家。尤其是一些新兴国家和地区逐渐意识到,与发达国家相比,自身缺乏竞争力,即使本国裔甚至本土出生的外籍高端人才,让他们放弃海外的一切,进行“二选一”是艰难的选择。因此,巴西(1995年)、墨西哥(1998年)、波黑(1999年)、乌干达(1999年)、菲律宾(2003年)、印度(2005年)、印尼(2006年)、越南(2009年)、韩国(2011年)等有大量海外族裔人才的新兴国家和地区,在20世纪90年代后不约而同地改变政策,明确承认或变相承认双重国籍。

因为现行《中华人民共和国国籍法》不承认双重国籍政策的制定,与处理东南亚尤其是印尼华侨的国籍问题最有关系,还由于印尼历史上发生过多起严重排华事件,当地华人的国籍也自然成了全世界关注印尼国籍政策变化的重中之重,本文不妨就从印尼国籍政策的演变开始举例说起:

一、印尼的国籍政策之变化

从清末到中华民国,1949年以前中国大陆实行“血统主义”为主导的国籍法,而荷兰殖民政府实行的是“出生地主义”的国籍法,两种互不相让、生而具有的国籍,导致荷属东印度(现在的印尼)华侨普遍都具有“双重国籍”的身份。

1946年4月10日,刚刚独立不久的印尼共和国政府公布《印尼共和国的公民法和居民法》,仍沿袭原荷兰的属地主义原则,并采取被动制的办法,规定在印尼出生、连续在印尼居住5年、已满21岁、已婚的非原住民后裔,如在规定期限内不到政府机关表明自己的态度,即被认为选择了印尼国籍。1949年12月,印尼根据同荷兰在《圆桌会议协定》中达成的有关协议,开始实行《印尼联邦共和国关于国籍问题之规定》。按照这一“规定”,两年内不声明脱离中国籍的华侨,即“被动”地成为印尼公民。1950年8月15日颁布的《印尼联邦共和国宪法》重申了“被动制”的合法性。

而到了1954年,由于对中共利用华侨搞共产主义颠覆活动的担心日益加剧,印尼当局也一反过去要“同化”华侨,即以属地主义为主导的被动制来强制华人入籍印尼的国籍政策,开始发生转变,试行主动制,对于尚未承认和取得印尼国籍的外侨想再加入印尼国籍,要向政府机关提供各种证明材料,还需要交纳高额费用。中国政府和印尼政府在1955年4月签订了《中国—-印度尼西亚双重国籍条约》,规定:凡同时具有双重国籍者根据自愿的原则选择一种国籍。该条约1958年1月27日正式生效,非但无助于中共当局所说的放弃中国国籍“有利于当地华侨融入居住国”,反而使当地华人的国籍问题更加突出,大量要保留中国国籍的华侨只能被迫放弃原先具有的印尼国籍,还没有具备印尼国籍的华侨要取得印尼国籍也变得更加困难。1958年7月,印尼颁布了《关于印尼共和国国籍的1958年第62号法令》,以血统种族原则代替国际普遍承认的出生原则。根据这个法令,即使拥有印尼护照和出生证的华族人士,在办理各种证件或手续时还必须出示“印尼国籍证(Letter of Indonesian Citizenship)”,而且还要支付相当数量的费用。

由于受《中国—-印度尼西亚双重国籍条约》的限制,据印尼政府估计,至1960年在当时约300万华侨中,选择保留印尼国籍而丧失中国国籍者占30%约100万人。其余为保留中国国籍者占70%约200万人,就不得再拥有印尼国籍,他们在经济和文化活动上受到越来越多的限制。为了便于谋生,放弃中国国籍而重新加入印尼国籍的华侨日益增多,到1965年苏加诺政府倒台的前一年,加入印尼国籍者已占华侨的三分之二,约200万人,而继续保留中国国籍者只剩下三分之一,约100万人。1965年苏哈托领导军队镇压了所谓“共产主义政变”上台执政后,不仅发生了残杀数十万华人的惨案,而且印尼单方面终止有关条约,也不再允许因保留中国国籍而失去印尼国籍的华人重新取得印尼国籍,包括他们在印尼出生的后代也不能取得印尼国籍,令印尼华人国籍问题悬而不决。

自前总统苏哈托1998年下台以来,尤其是1999年10月,瓦希德当选印尼总统之后,情况有了较大改观,这位自称有华人血统的穆斯林领袖对华人社会表现出了亲切态度。之后历届印尼政府从以往一次次排华暴乱对印尼国家形象的恶劣影响及对社会发展的负面效果中积极反思,都清醒地看到,只有像美国或其他先进工业国家一样,以开放包容的政策平等对待各族裔民众,敢于吸纳国外的精英人才和重用本国优秀人才,印尼才能逐步摆脱贫困落后状况,走上强国富民的兴旺之路,努力从施政各方面采取改革举措。

其中,印尼国籍证件问题一直被视为是印尼政府歧视华裔的根源,印尼华裔公民在申请护照时一旦身份受到怀疑时,移民厅便会索取印尼国籍证件。2001年,“国籍证”问题在印尼华裔羽毛球选手叶诚万事件中再次受到关注,在他出国前夕就因缺少国籍证办理护照而受到刁难,直到2002年5月3日在总统梅加瓦蒂的干预下,叶诚万夫妇的国籍问题才得以解决。2002年6月11日印尼司法与人权部长尤斯里表示,该部门决定停止签发印尼华裔所需的印尼国籍证件。他表示,今后印尼华裔仅凭身份证和出生证就可办理印尼护照。

2006年7月11日,印尼国会通过新的印尼国籍法,修改了印尼原住民定义。根据新国籍法,任何人在印尼出生,并未有自愿地接受其他国家国籍(因为基于外籍父母双方或一方血缘生而取得的他国国籍,就不属于“自愿地接受其他国家国籍”)都会成为印尼原住民,并且以原住民身份获得印尼国籍。也就是说,新国籍法一改过去绝对不承认双重国籍的政策,规定了有限的双重国籍,印尼公民跨国通婚所生的子女,在18周岁之前可以保留印尼国籍,同时不影响取得其它国家的国籍,18周岁后,则可以自行选择国籍。新的印尼国籍,亦彻底取代了歧视华人的一九五八年第六十二号政令,自此以后,“印尼国籍证”的法定地位,亦正式废除。由于新国籍法的定义,除了废除了华人在印尼被歧视的地位,而且持有印尼出生证明,而未有(18周岁后自愿)接受第三国国籍的印尼华人,都会重获印尼国籍,印尼华人国籍问题,在印尼本土地区,大致告一段落。

印尼华人和其他少数族裔经过漫长的不懈奋斗,在很大程度上促使了新《国籍法》的诞生。舆论认为,消除偏见和歧视是一个长期工程,需要各方面的艰苦努力和密切合作,华人真正融入印尼主流社会才是真正彻底消除歧视的根本。尤其重要的是,近年来印尼华人逐渐改变了过去不问政治的错误观念,在苦心经营形成巨大经济影响力和庞大社会关系的同时,也积极参政议政,获得了争取平等的发言权,尽可能使华人成为印尼政府必须重视并倚重的一股力量。到2004年,华人成为印尼大选中各政党拉拢和利用的对象,根据印尼大选委员会统计,参加大选的24个政党共派出300多位华裔候选人参与国会及地方议会选举,是印尼建国以来最多华裔参选的一次。目前印尼国会中有十几位华人议员,他们的积极推动和争取,对于改善华人在印尼的生存发展环境起到了重要作用。

二、印度的国籍政策之变化

印度的国情和侨情与中国最为相似,国内人口多,海外侨胞也多且在历史上又多集中分布于东南亚各国,对于自身国家主权问题、与各国的外交关系问题比较敏感,因此在立国早期的国籍政策也比较封闭与保守。印度宪法只承认单一国家的公民身份,但未成年人不由自主(如因出生、收养、随父母国籍变更,而取得外国国籍)导致的双重公民身份除外,根据印度宪法第9条“任何印度人,自愿成为他国公民就不再是印度公民(Persons voluntarily acquiring citizenship of a foreign State not to be citizens.)”,印度《1955年公民身份实施条例(the Citizenship Act,1955)》对此作了更加具体的规定。如果完全按照公民身份(the Citizenship)和国籍(the Nationality)相一致来理解,对于成年人自愿成为外国公民的情形下,可以说印度禁止双重公民身份实际上就是禁止双重国籍。

《1955年公民身份实施条例》的实施,虽剥夺了外国人在印度的“治外法权”,清除了外国人在印度的势力,但也限制了海外印度人同祖国的联系。印度是一个移民输出国,海外印度人越2000万人,分布于110个国家,这些人中仍有相当一部分人视自己为印度人,有很强的认同感,在取得居住国国籍后仍极力希望保留印度国籍。据丘本立先生“从国际侨汇新动向看我国的侨汇政策”(原载《华侨华人历史研究》2004年02期)统计,当时总收入达1600百亿美元,相当于印度国民收入的三分之一,每年平均100亿美元汇款成为印度最大一笔外汇来源。作为一个世界性的人口大国,印度政府并不愿意海外印度人回国,但是又希望富裕的海外印度人有爱国之心,能够服务于本国的政治或经济建设,因此,加强与这些人的关系成为近年来印度政府的战略目标之一。

为了制定切实可行的方案,早在1999年3月,印度内政部开始试行印裔卡制度,并于2002年9月15日全面正式生效。该制度顾及祖孙三代,向移居海外的印度人、其出生在外国(主要是指印度承认其外国国籍的发达国家)的儿子女儿以及孙子孙女发放“海外印度裔人士身份证,简称印裔卡(Person of Indian Origin Card,简称PIO卡),PIO卡同样适用于印度公民或印度裔人士的配偶。一个PIO持卡人在有效期(15年)期间访问印度内免签证;如果在印度逗留不超过6个月就豁免登记的要求;如果连续停留超过6个月,将被要求在期满30天内到有关外国人登记处登记(这项规定是对未成年人不适用)。一个PIO持卡人在经济、金融、教育等领域享有印度政府向所有非居民提供的同等待遇,例如:享有印度人寿保险公司(LIC)或中央或州政府的各项建屋计划的资格;享有提供给所有非居民印度人的儿童在印度教育机构接受教育之便利;可被医学院校,工科院校,技术学院等普通高等院校录取;可在印度收购,持有,转让和处置不动产,但不包括农业/种植园物业;所购置房产,享有各项房屋计划下州政府和其他政府机构提供的设施。从某种意义上讲,“印度血统的人(PIO持卡人)”是另一个国家的公民,在民事方面还不享有国民(national)或称居民(resident)的同等待遇,当然也不享有本国公民才具有的政治权利如选举、担任公职等。

2000年,印度政府专门成立了由前印度驻英国高级专员、现任国会议员辛格威(L.M. Singhvi)担任负责人的高级委员会,争取在不修宪或少修宪的前提下最终实行双重国籍政策。2003年1月9日,在印度的第一届海外印度人节庆祝大会上,印度总理瓦杰帕伊正式宣布,印度政府将实行双重国籍政策。同年5月9日,印度议会通过《2003年公民身份实施条例(修正案)The Citizenship (Amendment) Act 2003》,2004年1月7日经印度总统签署,并于2004年12月3日生效。2005年6月28日由印度总统签发生效了《2005年公民身份法(修正案)The Citizenship (Amendment) Ordinance2005》,学界也常将其简称为印度新国籍法,该法将以往印度国籍的血缘主义(jus sanguinis)为主导转向兼顾属地主义(jus soli)。印度新国籍法规定,外国籍的人要获得印度国籍,必须在印连续居住5年以上,且不允许双重国籍(必须退出原国籍)。但对于印度公民移居国外,取得外国国籍的,并不当然取消其印度国籍(除非本人申请取消)。虽然印度《2003年公民身份实施条例修正案》和《2005年公民身份法》规定,入籍外国的印度公民仍然被要求立即交出他们的印度护照(但要求保留或恢复印度国籍的,获准者,由印度驻所处国使领馆向其颁发(交出Indian passport)或换发(交出PIO卡)《海外印度公民证》(Overseas Citizen of India,简称“OCI”),并在其所处国的外国护照上盖一个“终身签证(LIFETIME VISA)”,可以自由出入印度,在印度停留的时间也不限。取得OCI只需一次性的缴纳一定手续费,比如在美国,交出印度护照换取OCI卡需交付$275美金。如同PIO卡制度,OCI制度也惠及祖孙三代,当然,并不是所有具有印度出生地或祖籍(INDIANATIONALITY)并有外国公民身份(如,US CITIZENSHIP)印度人都可以领到一张OCI的,依据《2005年公民身份法》,对犯有严重的罪行,如贩毒,道德沦丧,恐怖活动,或任何导致一年以上刑期的海外印度人,领事馆可拒绝他OCI的申请。

在学术上和不少国家的法律上,甚至包括有些国际法,国籍(nationality)和公民身份(citizenship)常常相通用,但两者的确切含义还是有区别的。印度宪法不允许双重公民身份(the Constitution of Indian does not allow dual citizenship),但印度的OCI制度充分利用了国籍和公民身份的严格区分,为其国籍制度作出了“聪明”的变通:将国籍nationality与出生地、祖籍连在一起,将公民身份citizenship和选举权和被选举权、公职连在一起,并将涉及公民的外交及护照归属于公民身份(citizenship)而非归属于国籍(nationality)。这样一来,就可以做到肯定单一国家公民身份的同时不否认印度人民可以拥有双重国籍。大致可以表述为,印度法律在承认印度人民的出生地或祖籍(nationality of origin)的同时,承认印度人民的外国国籍(new foreign nationality)。按照印度的《2005年公民身份法》,印度当局对于不允许双重公民身份解释为一个人是不可以同时拥有和使用二个国家的护照:在印度国内,印度法律有限制地承认有双重国籍的印度人作为本国公民(INDIA CITIZENSHIP)的权利,而否认其作为外国公民(FOREIGN CITIZENSHIP, e.g. US CITIZENSHIP)的权利;但在印度境外,印度政府只承认单一印度国籍者的《印度护照》,对于有居住国国籍而领有OCI的印度人只承认其代表居住国国籍(或公民身份你)的护照。这样的规定,直接避免了涉及外交保护的有关国籍冲突,例如《关于1930年国籍法冲突若干问题的海牙公约》第4条规定“一国不得向处在另一国的公民提供外交保护,如果该公民具有所处国的国籍”。因此,印度的海外公民不是印度的一个充分的公民,双重国籍并不等于同时有效的双重公民身份。

在印度,对于不想当官的平民百姓来说,有《海外印度公民证(OCI)》的双重国籍印度人和只有《印度护照》的单一国籍印度人,几乎没有差别,允许投资农业、工业和地产,在工作、居住(如购房)、医疗和教育(如将小孩送往印度教育机构学习)等社会保障、所得税、贷款额度、风险投资基金的申请、知识产权保护、遗产权和继承遗产权等方面都有“本土公民待遇”;不过双重国籍者不能参加投票或竞选,不能担任总统、副总统、国会议员、最高法院或高等法院的法官、其他某些法定职位,未经允许不得进入某些保护区域、不得进行登山摄影或地形勘察研究等活动。

可以说印度的双重国籍政策是针对印侨实施的,有利于他们回到印度发展,主要是针对在美国、英国、加拿大等15个发达国家居住的印度人,后又进一步扩展了双重国籍的范围,包括1950年1月6日之后离开印度的申请者(但实践上继续排斥来自巴基斯坦、孟加拉国、特立尼达和多巴哥、斐济、新加坡、马来西亚等国的海外印度人申请双重国籍)。据统计,在印度版的双重国籍政策出台之前,印度只雇佣了7000名软件专业人才,而在2003年“印度海外公民证”实施以后,印度已经有了70万名软件从业人员,并依赖出口和外包成为了仅次于美国的世界第二大软件出口国、以及世界第一大软件外包业务接纳国。截至2007年,数年内仅从美国一国回到印度的仅信息产业方面人才就已经超过6万。截止到2010年3月,印度已经发放了4百万“海外印度公民证”和7百万个“印度裔卡”。美国有政府人士对印度《金融快报》承认:“如今大批印度信息人才回流,可能影响全球科技中心的硅谷乃至整个美国今后的竞争力”。

2011年初,印度总理 辛格宣布PIO将与OCI合并,新卡将统一称之为“Overseas Indian Card,简称OIC卡”,声称具有既往PIO卡和OCI所包含的所有的权利,同时还会给予更多的便利。但笔者从许多报导上看,从去年6月开始推行至今,虽然印度政府为此建立了一定的基金支持,但众多换发OIC卡的申请者抱怨手续繁琐、花费太大(but the process is very time consuming and too costly),实施状况并不如人意。

无论在中华人民共和国建国之初的上世纪五十年代初期,还是中国改革开放之初的上世纪七十年代末和八十年代,在“招才引智”方面,印度人才回归率远不如中国,而现在回归率又远高于中国。尤其是近十几年来,虽然印度没有花很多的钱来吸引人才,但印度的人才留在美国等发达国家少于中国,原因可能有多方面,当然在政策上走在了中国前面,肯定是其中最重要的一个方面之一。尤其是近几年来中国大陆从中央到地方,一再强调产业转型升级、建设创新型国家和地区之际,印度国籍政策的变化不能说对我们是没有值得反思或借鉴意义的。

三、韩国和菲律宾:用双重国籍吸引海外侨民,缓解人才外流

韩国自1948年制订国籍法以来一直奉行单一国籍主义,2008年4月,韩国法务部与“国家竞争力强化委员会”便开始就“有条件的允许双重国籍”进行探讨。据韩国法务部统计,最近10年间取得韩国国籍的外国人士约有5万名,而同一时期放弃韩国国籍的人士则达到17万名。2005年以后,每年都有2万名以上的韩国人放弃韩国国籍,这些人大部分都是中产阶层以上人士及各个领域的专业人士。能够反映世界主要国家人才流动状况的经济合作组织(OECD)30个会员国人才流入比例显示,平均比例从1990年的1%上升到2000年的1.6%,而与此同时韩国则从-1.3%降到了-1.4%。韩国有识之士呼吁,吸引外国人才、留住本国人才的工作已经刻不容缓。法务部还专门委托调查机构进行了民意调查,结果显示71%的受访对像赞成对优秀外国人承认双重国籍,56.5%的受访对像认为在一定条件下允许双重国籍是正确的。

面对韩国人才流失严重的大背景,法务部出入境及外国人政策局局长秋圭昊曾说,“有条件承认双重国籍的方针,将为在全球竞争时代吸引优秀外国人才、强化海外同胞与祖国的纽带意识奠定基础”。法务部将国籍改善方案2009年4月份进行立法预告,5月份举行听证会,6月份向国会提出国籍法修订议案,2011月1日韩国《国籍法修订案》正式生效。

从2011年起,外国科技、文化、体育等领域的优秀人才在申请加入韩国国籍时,将不再被强制要求需要在韩国居住5年以上,也无须接受入籍考试。更重要的是,优秀的外国人才、成年前被外国人领养者以及旅居国外但65岁以后入境的海外同胞等,韩国既往法律所规定的入籍申请人必须提交放弃外国国籍证明的条款将被废弃,只需签署一份“放弃外国人权利备忘录”,声明不在韩国行使外国人权利就可以了。这一制度的实施,外国人在取得韩国国籍、享有韩国人同等待遇的同时,将可以保持原有的国籍,这实际上是有条件的承认了双重国籍的存在。法务部有关人士认为,部分承认双重国籍后,企业所需要的高级人才进入韩国将更加容易,同时也可有效防止国内精英向海外流出,这才是修订国籍法的最主要目的所在。

不过,那些因在国外出生而可取得他国国籍者不在修正案的范围内,他们仍必须放弃外国国籍后才能拥有韩国国籍。修正案同时规定,对于严重妨碍社会秩序者及有反国家安全、外交、经济等严重行为者,将经过听证程序剥夺其韩国国籍。

类似韩国的情况,菲律宾早在2003年就通过了双重国籍法案。这样,在菲律宾本土出生但已加入其它国籍的菲律宾人在宣誓忠于菲律宾后,可以保留或重新获得菲律宾国籍,从而获得投票权和财产拥有权。海外菲律宾人还可以免交所得税。菲律宾之所以修改已实施67年的国籍政策,确立双重国籍法,主要是希望它将增加海外菲律宾人对菲政治、社会和经济的兴趣,能促进投资和国内旅游业,有利于国家经济发展。

四、德国的国籍政策之变化

德国是一个民族成分比较单一的国家,长期以来坚持血统主义原则。根据1913年的《公民法》,外国人在德国出生的小孩,不能获得德国国籍。与此同时,申请加入德国国籍的门槛很高,申请者须放弃原有国籍及附随的一切权利。1991年德国的《外国人法》放松了移民归化入籍的条件,但是仍然不承认双重国籍。

由于受1997年《欧洲国籍公约》约束,的2000年1月1日起实施生效的德国新国籍法,对原国籍法做了较大的修改与补充,改变了过去单一根据血统原则确定国籍的做法,引入了出生地原则,有限期的承认双重国籍,并且进一步简化了外国人入籍的手续。具体表现在以下方面:

(1)血统与出生地相结合原则。父母双方中有一方拥有德国国籍,则他们的孩子也将得到德国国籍。对于非婚生子女,如果母亲是德国籍,则孩子为德国籍;如果只有父亲拥有德国籍,则在确认他们父子或父女血缘关系后方可获得德国籍。这种确认必须在23岁之前进行。在德国境内出生的外籍儿童,如其父母双方中有一方在德国连续居住满8年以上,并且持有永久居留权或持无限期居留达3年以上,则他们亲生的子女即可自动获得德国国籍。

(2)选籍原则。根据德国国籍法,无论是根据出生原则还是通过入籍手续获得德国国籍,只要他还同时拥有其它国籍,则他在成年(23周岁)时根据主管部门的要求,以书面声明的形式就是否继续持有德国国籍作出选择,如果保留外国国籍则意味着的德国国籍的丧失,如保留德国国籍则须递交已失去或放弃外国国籍的证明,如果超过23周岁尚未做出选籍声明则将自动丧失德国国籍,在此之前持有双重国籍是被允许的。同时新国籍法允许在特殊情况下保留双重国籍,但须经主管部门批准。

自2007年起,德国国籍法进一步放宽双重国籍条件。来自欧盟其它成员国或瑞士的人申请人,凡自愿加入德国籍的,不再要求放弃德国籍;如果有德国人申请加入其它欧盟成员国或者瑞士的国籍,也无须放弃德国国籍。此前,在欧盟其它成员国或者瑞士提出申请已经获得该国国籍的德国人,必须交出他们的德国护照。他们也可以提出申请,要求保留现有德国国籍。为此,他们必须长期不断地与德国保持有效联系。

五、澳大利亚国籍政策的变化

由于传统观念认为国籍是自然人对国家的效忠关系,澳大利亚政府过去一直抵制双重国籍。1948年澳大利亚《公民法》第17条规定,澳大利亚公民申请加入其他国家国籍的,将失去澳大利亚国籍。

由于澳大利亚有很多公民在北美和欧洲就业,他们多服务于高科技领域。国内民众对实行双重国籍政策早有呼声,要求政府修订公民法,允许澳大利亚公民拥有双重国籍。1976年,国会组成调查委员会调查牵涉到“国际法律和外交”的双重国籍,结果显示支持双重国籍有一下好处:有利于个人获得外国护照;有利于个人回其原籍国时简化手续;双重国籍者可能获得更多的就业机会;双重国籍者可以在不同的国家继承;增进社会利益方便他们拥有土地、财产;双重国籍者可以对后代让与国籍权利;有利于移民原籍国与澳大利亚的联系;避免出现居民交税但不能选举的弊端;在国际大家庭中,避免澳大利亚孤立。

1986年,澳大利亚基于对多元文化的认识,规定移民加入澳大利亚国籍后不必声明放弃对其他国家的效忠,随后政府也容忍甚至鼓励移民具有双重国籍。1994年,澳大利亚国会组成了针对移民和国籍问题的联合调查组。调查结果显示,没有任何证据证明拥有外国国籍的澳大利亚公民对澳大利亚不忠,调查小组认为澳大利亚不应该忽视国际社会承认双重国籍的趋势。2001年5月,澳大利亚联邦政府开始在全社会征求意见,由于大多数公民支持拥有双重国籍,当年8月3日,澳大利亚联邦移民和多元文化事务部部长拉多克发表声明,宣布澳联邦政府已决定修改公民法案,允许本国公民拥有双重国籍。拉多克希望这项决定能够鼓励更多的澳大利亚公民到海外工作,同时又为他们回国工作、报效祖国提供便利。

2002年,澳大利亚国会废止了1948年《公民法》第17条规定澳大利亚人将不再因获得其它国家的国籍而失去澳大利亚国籍。这一变化,将允许不断增长的在全球流动的澳大利亚人能够利用海外的机会,同时维持他们与澳大利亚的联系并未澳大利亚带来他们宝贵的专业技能和知识,使澳大利亚与英国、加拿大、新西兰、美国等类似国家的国籍法相衔接。

据2006年联合国秘书长报告指出,至2005年,全世界大约30个国家制定了便利高技能人才入境的政策或计划,其中有些就是双重国籍的政策。报告中指出:“如果能够保证再度移民海外,有权在目的地国长期居留的移徙者可能更愿意返回家园尝试新生活。因此,在目的地国居住的保障可能促成回移或循环流动。这样,给予双重国籍身份也有助于回移”。本文重点例举一些国家国籍政策的变化发展,并不否定国籍政策首先属于各国主权的原则,即根据其国情的实际情况而制定的国内法。至于从国家利益和公民权利为出发点的考量,笔者已经在《中国实行“对等承认双重国籍”的可行性分析》做出了初步考量,还将会进一步深入研究和分析。本文希望再次从比较法角度,能够透过举例来把握出承认双重国籍之潮流的一定脉络,说明中国实施不承认双重国籍的国际环境已经改变,尤其是争取全球化的人才已成为保障一个国家可持续发展力的其中一项关键因素,试图“借鉴他国的立法经验以改进本国立法”,在中国国籍法政策上也应与时俱进,与世界接轨。

陈树庆
2012年1月20日完稿于中国杭州

《纵览中国》首发

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2012-01-22 7:01 AM
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