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【大紀元7月20日訊】 政府資訊是政府機構爲履行職責而産生、獲取、利用、傳播、保存和負責處置的資訊[1]。目前，聯合國教科文組織正在全力動員各國政府“努力使任何人都有權使用四類屬於公衆的資訊”，其中第一類就是政府資訊[2]。聯合國經濟和社會理事會也將推進發展中國家的政府資訊公開化作爲當前工作的一個重點[3]。
所謂政府資訊的公開，是指政府機構通過多種方式公開其政務活動，公開有利於公民實現其權利的資訊資源，允許用戶通過查詢、閱覽、複製、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級政府部門所控制的資訊[4]。
在政府資訊中，會議資訊是其重要組成部分。政府會議的公開是民主社會的重要特徵，積極推行會議公開制度是各國政府的共同義務。在這方面，衆多發達國家、地區和國際組織的立法實踐值得我們分析、探討。其中，最有代表性的法律是美國的《陽光下的政府法》（Government in the Sunshine Act of 1976）[5]。
1 《陽光下的政府法》簡介
《陽光下的政府法》是一部規定美國合議制行政機關會議公開舉行的法律。依據該法，公衆可以觀察會議的進程， 取得會議的文件和資訊。該法於1976年9月13日由美國第93屆國會參衆兩院通過，1976年國會修訂《美國法典》第五編“政府組織與雇員”時，將其列爲第552b節。
該法適用於所有由兩名或兩名以上的個人成員爲領導的委員會制行政機關，以及被授權代表該機關行事的分支機搆，其中多數委員必須是根據參議院的建議和認可由總統任命的。該法所指的會議是“領導成員達到最低限度的人數，能夠代表行政機關採取行動的討論會”。該法“賦予公衆取得關於聯邦政府決策過程中的最充分的可以使用的資訊的權利”，同時“保護個人的權利和政府履行職責的能力”。在美國，共有50多個聯邦政府機構的會議應依法供公衆瞭解。
2 《陽光下的政府法》的主要內容
該法的主要內容有：關於適用物件的幾個基本概念，包括行政機關、會議、機關成員的含義；公開舉行會議的要求；豁免公開舉行的會議或其中的一部分；不公開會議的種類和舉行不公開會議的程式；宣佈舉行會議的程式；不公開舉行會議必須製作會議記錄，對公衆提供可公開會議資訊的義務；法院對行政機關執行該法情況的司法審查；訴訟費用；國會的監督；等等。
2.1 會議資訊的公開
除符合《陽光下的政府法》規定的豁免公開舉行會議的10種情況以外，合議制行政機關舉行的每次會議，包括其中的每一部分都必須公開，聽任公衆觀察。公衆根據這項規定取得出席、旁聽和觀看等觀察權。合議制行政機關舉行公開的會議時，應儘量選擇適當的房間以便容納更多的公衆。爲了方便公衆觀察，可以散發或張貼公開會議的指導手冊，記載機關的主要人員，他們的職務，投票的程式，專門術語的解釋，以及該機關根據該法所規定的程式。具體會議是否公開，需由機構成員投票表決確定，表決結果供公衆查詢；不論會議公開與否，機構應至少提前一周公告會議的時間、地點和主要議題，以及該機構負責公衆諮詢的官員姓名和電話號碼；上述情況以及公開與否的變更均應儘早公告，並在《聯邦登記》上刊載；對依豁免條款不對外公開的會議，該機構應能向公衆提供由法律顧問出具的書面證明以及注明會議時間、地點和出席人員的詳細說明書；除非認定討論或證言含有豁免公開的資訊，該機構應使公衆能在方便的地方迅速得到關於討論議程任何一項議題或會議上聽取的任何一項證言的會議記錄、正式文本或錄音磁帶。
2.2 資訊的豁免公開
有些會議討論非常敏感的問題，公開舉行所産生的損害，可能遠遠超過由此帶來的好處。《陽光下的政府法》規定，在10種情況下，會議的全部或一部分可以豁免公開舉行。這種豁免並非強制性的，對於允許不公開舉行的會議，合議制行政機關認爲公開的利益大於不公開時，仍然可以公開舉行。在司法審查中，只有同時具備以下條件的不公開會議，才能得到法院的認可：①符合法律規定的豁免公開條件；②不公開舉行更符合公共利益。
豁免公開舉行會議的10個條件是：①會議討論的事項涉及根據總統行政命令明確劃定的國防或外交秘密；②會議討論的問題純粹屬於機關內部的人事規則和習慣；③會議討論的問題或文件已被法律規定爲保密事項；④會議討論的事項屬於貿易秘密，或者是從第三方得到的含有特惠或機密情況的金融、商務與科技資訊；⑤會議討論某人的刑事犯罪案件或者正式指控某人；⑥會議討論的問題屬於個人私事，公開後可能不正當地侵犯公民的隱私權；⑦會議討論的事項涉及爲執法目的而製作的調查記錄；⑧會議公開會暴露金融管理部門爲控制或監督金融機構的行政機關而産生的檢查報告、工作報告或情況報告中的資訊；⑨會議討論的資訊如果過早披露，對貨幣、證券、商品或金融管理機關而言，會在貨幣、證券、商品方面引發投機活動或嚴重危及金融機構的穩定；對其他機關而言，會嚴重地妨礙其執行預定的公務；⑩會議討論的問題是關於該機關發出的傳票、參加民事訴訟、參加在外國或國際法庭中的訴訟、參加仲裁，或者提出、進行、決定一項正式程式的裁決。
2.3 記錄的保存與使用
議制行政機關舉行公開的會議時，會議的全部情況都在公衆的觀察之中，法律對於是否製作會議記錄沒有要求。
然而，行政機關舉行不公開的會議，則必須製作會議情況的詳細記錄。如果會議中討論的事項符合上述豁免公開舉行會議的後三個條件，行政機關既可以製作會議情況的全部記錄，也可以製作摘要記錄。摘要記錄必須符合以下要求：①充分敍述會議中討論的全部事項；②充分而準確地概述會議所作出的決定；③說明所作決定的依據；④指明各項議案所參照的全部文件。
上述要求所要達到的目的是：①保證對公衆開放不公開會議中可以公開的部分。法律在規定行政機關必須製作不公開會議的記錄同時，規定行政機關必須對公衆迅速公開會議中討論的豁免公開事項以外的資訊。首先，行政機關根據豁免條款舉行不公開的會議時，所討論的不一定都是保密事項。除非敏感資訊和其他部分密不可分，在刪除會議記錄中的敏感部分以後，應當對公衆公開其餘資訊；其次，有時行政機關舉行不公開的會議，實際討論的內容不屬於豁免公開的事項，會議的記錄就應當及時公開；再次，某些具有敏感性的事項，經過時間的推移，會後可能喪失其敏感性，這時，會議的全部記錄就應當對公衆開放。②便於法院進行司法審查。當公衆對行政機關舉行不公開會議的合法性提出質疑時，法官可以在不公開的情況下查看會議情況的原始記錄，對該會議不公開的合法性以及是否全部記錄具有不公開的性質作出判斷。
2.4 《陽光下的政府法》的訴訟
公民和組織如果認爲合議制行政機關的行爲與《陽光下的政府法》不符，可以提起兩種訴訟：①不服合議制行政機關爲執行該法而制定的行政法規，請求法院審查該法規的合法性。②請求法院審查合議制行政機關的某個具體的行政決定是否違反該法的規定。
3 《陽光下的政府法》與《資訊自由法》的關係
《資訊自由法》是規定美國聯邦政府各機構公開政府資訊的法律。該法於1967年6月5日由美國總統批准，同年7月6日（美國獨立紀念日）施行，是美國當代行政法中有關公民瞭解權的一項重要法律制度。根據這一法律，政府資訊公開是原則，不公開是例外。公衆有權瞭解政府機構的活動情況、政府機構制定的政策、作出的決定、頒佈的命令以及對某一問題形成的意見。美國公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報刊、雜誌、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得資訊，並利用資訊的權利。這種權利不受年代的限制，無論有關資訊是保存在檔案館裏、文獻中心的庫房裏，還是在政府機構的辦公室裏。
《陽光下的政府法》和《資訊自由法》都是關於政府資訊公開的法律，但前者側重于合議制行政機構會議的公開，後者側重於政府文件的公開。兩者在公開的原則下，都規定有豁免公開的款項，只是適用的範圍不完全相同。按照《陽光下的政府法》，該法不增加、也不消弱任何人依據《資訊自由法》取得政府文件的權利，公衆可以根據《資訊自由法》取得合議制行政機關按照《陽光下的政府法》舉行的會議中討論、利用或産生的文件。唯一的例外是，《陽光下的政府法》規定：合議制行政機關舉行不公開的會議，必須製作會議情況記錄，公衆有權取得其中可以公開的資訊。決定不公開會議的情況記錄是否可以公開，要依據《陽光下的政府法》中豁免舉行公開會議的條款而定，而不適用於《資訊自由法》中豁免公開的政府文件的規定。另外，由於《陽光下的政府法》中規定公衆有權取得不公開會議中可以公開的記錄，公衆完全可以根據這項規定申請獲取不公開會議中可以公開的資訊，而無需援引《資訊自由法》中的相應規定。
4 我國應建立政府會議公開制度
作爲當代美國政治生活中一項至關重要的法律，《陽光下的政府法》引起了國際社會的普遍關注。我們應當認真研究和借鑒這一法律，建立具有中國特色的政府會議公開制度。
根據我國憲法原則，國家權力屬於人民，政府爲人民服務，對人民負責，受人民監督，政府部門行政管理的最終目的是保障和實現人民群衆當家作主的權利。這就要求行政管理活動必須民主而公正地實施。因此，各級政府部門依據法律所進行的活動，除因國家安全和利益以及公民隱私需要保密者外，都應當是社會公衆可以知悉的事情。當公民、法人和其他組織因現實的行政活動而受益或者受害時，他們有權瞭解該行政活動的內容。只有在法律上明確保障公衆獲取政府資訊的權利，使他們透視政府機構活動，享有充分的知情權，才有可能確保他們的參政、議政權，將政府各部門及其公務員置於有效的監督之下，促進政府工作的民主化和科學化。另外，我國政府業已宣佈加入的《公民權利和政治權利國際公約》和《世界人權宣言》也明確規定公民享有尋求和利用資訊的權利。因此，一方面，公民、法人和其他社會組織有權根據自己的意願獲取政府會議資訊；另一方面，政府有義務提供各種條件，保證公衆平等利用政府會議資訊。
雖然我國正在進行政務公開方面的有益探索，但尚未對政府會議的公開問題制定科學、嚴密、切實可行的法律。因此，我國迫切需要改善政府資訊公開的法律環境，明確劃定必須公開和豁免公開的政府會議資訊，建立行之有效的政府會議公開制度，主動利用日新月異的資訊技術，推進政府資訊公開化。只有這樣，才能在確保國家、法人利益和公民隱私不受侵犯的前提下，保障公民的知情權，樹立廉潔、勤政、務實、高效、透明的政府形象，促進民主政治和社會主義市場經濟的發展。
參考文獻
1 周健．開放政府資訊．人民日報，2000.3.22
2 劉瑩．網路環境下圖書館的資訊資源建設．情報資料工作，2000,(2)
3 鄭海燕．公共部門資訊的公開化－－歐洲動向．國外社會科學，2000.(1)
4 周健．政府資訊開放與立法研究．北京大學碩士學位論文，1993.6
5 The Government in the Sunshine Act，5 U.S.C.§552ｂ,1976.
——原載《情報資料工作》2001年第2期，作者E-mail：zhoujianmail@263.net
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