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陳樹慶 : 論雙重國籍公民的權利義務衝突及解決

陳樹慶

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【大紀元2012年02月14日訊】關於國籍問題的爭論焦點就在於,應不應該恢復承認雙重(或多重)國籍的政策,但僅僅做到「公說公有理,婆說婆有理」的各自表述是遠遠不夠的,還應該就對方主張錯誤的直接駁斥之;有一定道理的,提出切實可行的變通辦法。支持有條件、有限度地承認雙重國籍(例如對等承認)以及駁斥現有國籍法絕對單一國籍,筆者在有關國籍問題的其他篇幅裡,無論從比較法角度,還是利益分析,已經充分論證。本篇就反對實行雙重國籍政策之人常常擔心的涉及國籍之公民權利平等和權利義務對等原則作一重點論述。

中國社會科學院國際法研究中心研究員陶正華2005年3月13日在北京青年報《雙重國籍對中國利少弊多》文章中接受記者採訪時認為「中國公民具有雙重國籍,除回國和在國內時取得某些便利外,對其本人並無太大好處,相反他們由於必須同時向兩個國籍國履行義務而處於困境」。筆者將其具體化,就是具有雙重國籍的僑民,法律賦予中國公民應盡的義務,他們是否也應該履行?即擁有雙重國籍的僑民是否應該交納雙重賦稅?擁有雙重國籍、達到法定年齡的僑民,是為所在國服兵役,還是為祖籍國服兵役,或者是為兩國都要服兵役?我們認為,按照法理、國際法和國際慣例,「雙重義務」問題在法律承認公民擁有雙重國籍時都是可以解決的問題。

一、雙重國籍的雙重義務不能因噎廢食一刀切

毫無疑問,擁有一個國家的國籍,就應該履行法律賦予公民應盡的義務,包括納稅和服兵役。有些強制義務,公民拒絕或逃避履行,國家機關可依法採取強制措施甚至追究法律責任,比如在中華人民共和國,相關稅法和兵役法、甚至嚴重的話在刑法上都有明確的規定。至少到目前為止,我還沒有看到中國法律已經有這樣的條款或案例,說因公民違反納稅、服兵役的義務就可以剝奪其國籍,依據法律面前人人平等、責任自負的原則,對於持有他國國籍的中國公民,僅僅以為擔心他們會不履行納稅和服兵役的義務,而不是針對已經發生逃避納稅和兵役義務的具體個人,就要剝奪其中國國籍,那麼對於其他實際上有偷稅漏稅或逃避兵役行為的公民,剝奪他們的中國國籍豈不是更加理由充分?還有,一旦主動放棄或被剝奪(以法定「不承認」的名義)國籍,拒不納稅或逃避兵役豈非更加方便與徹底?這樣做,顯然就陷入了法律面前一律平等的原則與具體法律條款之間相互矛盾的悖論。所以說僅僅因為擔心納稅與兵役義務,就簡單粗暴地剝奪中國公民擁有雙重或多重國籍的選擇權利,理由是不充分的。

解決雙重國籍的雙重義務問題,必須充分尊重公民的國籍選擇權利。我們認為在國籍法中承認雙重國籍,並非強制性的搞一刀切,因為到底採取何種個人的國籍狀態,賦予了當事人充分的選籍權利。讓公民有自主選擇雙重國籍還是某個單一國籍的權利,並不必然導致該公民只選擇雙重國籍,因為,擁有雙重國籍的權利並不是沒有代價的,同時賦予了雙重的公民義務。如果雙重國籍持有者的兩個國籍所屬國依法都強制要求其履行本國義務,而該當事人仍舊選擇持有雙重國籍,那麼其本人也必定做好了準備願意承擔雙重的公民義務。本人都自願選擇的狀態,他人比其還要操心,豈非「皇帝不急太監急」的味道?比如,美國就是承認(默認)雙重國籍的國家,並且對於美國公民的義務諸如納稅,有嚴格的法律規定及有效的制度貫徹。據報導,近年有不少擁有雙重國籍的美國公民,因為認為自己所承擔的美國賦稅太重就申請放棄了美國國籍。過去退出美國國籍只要證明已經履行在退出前的美國公民納稅義務即可,尚未完成的應納稅在退出美國國籍後美國政府仍舊有權追繳,自2010年7月13日起,放棄美國國籍還從既往的免費開始了收取450美金之費用。即使如此,仍有大量外國公民爭先恐後地歸化美國,在獲得美國公民資格?
權利的同時承擔了美國公民的義務。到目前為止,筆者還沒有發現有任何跡象顯示,因為擔心雙重國籍者的雙重義務太重而導致美國要改變承認雙重國籍的政策。如果在吃飯的人沒有擔心噎著還在繼續吃,而沒有吃飯的人擔心噎著而不敢吃,說起來也真是可笑!

一個國家,要防止本國公民逃稅與躲避兵役,首先就是應該強調貫徹在主權管轄範圍內本國的法律效力,就應該在嚴格執行稅法與兵役法的同時,在出境手續上、在申請放棄中國國籍上嚴格審查是否有未盡之法律義務需要限制。而我國現行國籍法不是去否定中國公民所持有的外國國籍在中國主權管轄內的法律效力,而是優先承認由別國主權所確認外國國籍從而取消雙重國籍擁有者的中國國籍權利、放棄中國對他們的主權管轄,豈不是讓那些逃避履行中國公民的納稅和服兵役的義務之人,因為「我已經是外國人,不是中國公民了」而更加理直氣壯、無受法律追究的後顧之憂?這種「承認外國籍就不承認內國籍」不免讓人懷疑:我們的立法在確保公民納稅與服兵役義務上,是在替本國的財政收入與兵源保障考慮,還是在替外國的財政與兵源保障考慮?難道「外國主權的效力優於中國主權的」?我們的立法者到底是忠的是誰?

二、雙重國籍者的雙重納稅衝突及解決

國家的的稅收管轄權在主權所及,包括屬地管轄和屬人管轄。屬地管轄是指一國只能在本國領土範圍內行使稅收管轄權,屬人管轄是指一國只能對本國居民(包括自然人居民即通常所說的公民,和法人居民最常見的是註冊本國的公司)行使稅收管轄權。《中華人民共和國個人所得稅法》第一條規定「在中國境內有住所,或者無住所而在境內居住滿一年的個人,從中國境內和境外取得的所得,依照本法規定繳納個人所得稅。在中國境內無住所又不居住或者無住所而在境內居住不滿一年的個人,從中國境內取得的所得,依照本法規定繳納個人所得稅」。本條或者其他有關稅務法律,從字面嚴格解釋可見,無論是單一中國國籍、無國籍、外國國籍、還是雙重國籍,不影響法律的執行。或者說稅收法律的實施,與納稅人的慣常居住地、實際營業地、實際交易地而非與國籍具有更加密切的關係。

對於多重國籍稅收管轄權的衝突,各國在實踐中一般簽訂雙邊或多邊稅收協定,確定解決衝突的規則,例如經濟合作與發展組織制定的《關於所得稅和財產重複徵稅的協定範本》(簡稱「經合組織範本」)以及聯合國稅收專家小組制定的《發達國家和發展中國家關於雙重徵稅的範本》(簡稱「聯合國範本」)對於稅收管轄權衝突問題作了詳細規定。兩個範本都在原則上規定,各國有權依照本國法律確定納稅人的居民身份,其中對於自然人身份發生衝突時,可以按下列原則解決:一個自然人同時被兩個以上國家認定為居民時,當納稅人在某一國有永久性住所,應認為他是該國的居民,如果他在締約國雙方同時具有永久性住所,應認為他是與其人身關係和經濟關係更密切的(重要利益中心)所在國的居民。目前各國之間締結的稅收協定基本上參照了經合組織範本和聯合國範本,其主要內容一般包括協定的適用範圍、有關定義的解釋、對於各項所得的課稅安排、避免國際雙重徵稅的措施、防止國際逃避稅的措施、避免稅收歧視的規定、稅收饒讓規定等。

如果發生兩個或兩個以上國家對同一跨國納稅人就同一徵稅對像在同一時期同時課稅,即國際重複徵稅也即通常所說的國際雙重徵稅,居住國基於一定條件下承認來源地稅收管轄優先地位時,可以在國內法上採取以下辦法解決國際重複徵稅問題。(1)免稅法,指居住國對其居民納稅人來源於境外的並已向來源國納稅的所得,應允許從其應稅所得(跨國所得)中扣除,免於徵稅。在消除和防止國際重複徵稅諸措施中,免稅法對跨國納稅人最有利,但其實質等於居住國對於居民的境外所得承認來源國的稅收管轄獨佔權,使居住國財政收入減少,從維護國家主權角度看不是解決國際重複徵稅的最佳辦法(2)扣除法,指居住國對居民納稅人徵稅時,允許從應稅所得(跨國所得)額中扣除已向來源國繳納的稅款,其餘額適用居住國所得稅稅率。(3)抵免法,是指居住國允許居民納稅人在本國稅法規定的限額內,用已向來源國繳納的稅款抵免其世界範圍內的跨國所得向居住國繳納稅額的一部份。從各國稅法的實踐來看,抵免法是常用辦法,但在採用抵免法時大多說國家都以互惠為前提條件。(4)稅收饒讓,指居住國對本國居民納稅人已向來源國繳納的稅額,以及對於來源國為鼓勵外國投資者而減免的那部份稅額予以抵免。?
多說發展中國家在與發達國家簽訂稅收協定時,都要求發達國家實行稅收饒讓。

三、雙重國籍者的雙重兵役衝突及解決

因雙重國籍之兵役義務最早衝突發生在美國和歐洲國家之間,1812年英國從美國船隻上抓去已經歸化美國的英國移民,並強迫其入伍,成為英、美兩國發生戰爭的原因之一。法國、西班牙、普魯士以及其他歐洲國家在這些美國人重新踏上本國國土時,都會將其徵召入伍。1867年,班克羅夫特(George
Bancroft)出任美國首任駐北德聯邦大使後,開始通過與北德聯邦締結雙邊條約來協調雙重國籍問題。此後,美國又分別與其他26個國家簽訂了類似條約,歷史上被稱為「 班克羅夫特條約」(Bancroft
Treaties),其中有一項內容規定:入籍公民返回其原籍國,並呆在那裏連續兩年就被推定為恢復其原國籍。這就要求他們能夠滿足任何未了的義務包括在其本國的兵役,並剝奪他們的外交保護。

1930年《關於雙重國籍情況下兵役義務的議定書》第1條第(1)款規定「擁有雙重或多重國籍者習慣居住在其中一個國籍國,其應豁免所有其他國家的兵役義務」,《1 963年歐洲減少多重國籍和多重國籍下兵役義務公約》第五條原則性規定「擁有雙重或多重國籍者,應只被要求履行其中一個國家的兵役義務」、「適用模式由本公約成員國簽訂特別協定的方式決定」,第六條具體規定「除非已經或可能達成一項特別協議而另有規定,下列規定適用於一個人擁有兩個或多個締約方的國籍:1、任何人如果其慣常居住地在一締約方領土內,則必須在那裏服兵役義務。不過,他在19歲以前可以做出選擇,自願在任何其他締約的國籍所屬國有效的服役總時間至少要等於前述締約方所要求的現役期限。2、住的締約方之國籍,或者所住國家並非締約國,可以選擇他的任一國籍所屬的締約國服兵役。3、一個人,按照規則第1和第2的要求,應當在相關的國家根據其法律規定履行其兵役,可以被視為在另外任何他也具有國籍的締約國已經完成了兵役義務。4、一個人,本公約在其國籍所屬的締約國之間生效前,在相關的其中一個締約國根據該國法律履行了兵役義務,將被視為完成了在另外國籍所屬的締約國的兵役義務。5、根據規則1,?
個人已經在相關的一個他國籍所屬締約國服現役,隨後他將慣常居住地遷徙到另外一個國籍所屬國,將保留其只對於後者(入居國)負有兵役責任。6、本條的應用,在任何方面不得損害有關人員的國籍。7、任何締約方進行軍事動員,根據本條所產生的義務對該締約方不具有約束力。」

實際上,各承認雙重國籍國家的兵役法或國籍法,對於對於雙重國籍者兵役義務都有靈活適當的規定,並與其所締結的有關條約相適應。例如:年滿18歲,包括具有外國國籍的韓國人,韓國男子須服義務兵役的。為防止為逃避服兵役而放棄韓國國籍的情況,根據2005年生效的一項法律,有雙重國籍的韓國公民,直到完成了他的兵役,或收到了特別豁免兵役,是不能被允許放棄他的韓國公民身份的(From a law that was effective since 2005, a dual citizen could not be allowed to abandon his Republic of Korea citizenship until he finished his military service, or had received a special exemption from military service)。現行《德國國籍法》第28條規定「未經《義務兵役法》第八條的批准,德國人基於自願,加入他擁有國籍的外國的武裝力量或類似武裝部隊,則喪失其德國國籍,但是根據國家間協議而有權為之的除外」。對於具有以色列國籍的雙重國籍人士,如不願服兵役,在前往以色列前應聯繫以色列駐本國大使館,獲取免服兵役證明,否則在以期間將被迫服兵役或是受到法律懲罰。1959年以色列和法國曾簽訂了關於具有雙重國籍者服兵役的條約,這一條約於1962年5月7日正式生效。其中第2(1)款規定:居住在兩締約國之一的雙重國籍者必須按要求在當事人18歲時所具有永久居留地位的國家服兵役。」根據法國外交部1977年7月12日的聲明,法國已經與13個國家簽署了類似的雙邊條約。荷蘭與意大利也就同樣事由於1962年簽署了「關於雙重國籍者服兵役的條約」,其中第2款規定「雙重國籍者須在常駐的國家履行自己的軍事義務」。

四、涉及國籍的公民權利平等原則

反對恢復承認雙重國籍的主張其中一條理由是:持有雙重國籍的人可以比僅具有單一國籍的人享有多種法律上的優惠條件,這樣會造成公民之間在競爭方面的不平等。如果擁有雙重國籍的僑民在祖籍國或所在國觸犯了法律,能不能受到兩國領事部門外交豁免權的保護?是否為影響到國家間的主權糾紛?

這樣的擔憂,實際上沒有正確認識「國籍問題是一國的主權問題,由各國國內法規定 」的原則。我們認為,承認雙重(或多重國籍)並不等於不加區分地承認每種國籍在不同情況下具有同等的效力。在中國境域內只承認中國國籍的法律效力,不允許擁有其他國家國籍的中國公民享有任何超越法律或其他單一中國國籍公民權利之上的特權,任何中國國家機關保證法律公正實施的行為不受任何外國干預;如果中國公民擁有外國國籍,在該外國國籍所屬國境域內,尊重該外國政府和法律的管轄權,即使擁有該公民權益發生損益,也是該國公民應極盡當地法律救濟,只要當地法律公正實施,中國政府不予干預。只有外國政府有針對中國公民的特別歧視或法律無效的情況下,中國政府才有責任對擁有該國國籍的中國公民實行必要的外交保護。所以說在任何一國境域內,只要法律是公正而有效的,就不可能產生「持有雙重國籍的人可以比僅具有單一國籍的人享有多種法律上的優惠條件,這樣會造成公民之間在競爭方面的不平等」。反之,一國境域內如果法律不公正或無效,一個人擁有特權或者其權利受到侵害,與中國是否承認雙重國籍沒有必然的、直接的關係。很遺憾,我花了很大的努力尋找或檢索材料,沒有發現那一個國家?
許擁有外國國籍的本國公民可以「比僅具有單一國籍的人享有多種法律上的優惠條件 」而造成公民之間在競爭方面的不平等;在眾多種族歧視包括海外華人受欺負的案例,也沒有發現有一例案件加害者公然說或背後承認是直接衝著某國政府「承認雙重國籍」來的。

必須注意的是,國籍法是為所有擁有或準備擁有中國國籍的人而立,除涉及國家安全的極少數特定職位人員作出單一中國國籍的特別規定外,承認雙重或多重國籍,是對於不特定人員的普遍允許,這種允許是否變成雙重或多重國籍的客觀事實,完全取決於當事人自己在國外的客觀需要和努力,機會或者說起跑線是是平等的。平等地為每一中國公民爭取更多的機會,有人利用了這樣的機會在無損於中國或其他公民利益的情況下在外國為自己爭得了更多的自由和幸福,難道有人不利用這樣的機會就可以憑結果的「不平等」就禁止別人擁有這樣的機會,與「我不參加運動會,或參加了也不可能拿到名次,別人也就不許參加運動會去拿比賽名次」有何區別?

主權的屬地管轄與國籍的屬人管轄並非完全對立的,是可以交差重迭適當協調的。世界上有將近85%的國家是完全或一定程度承認雙重國籍的,並不見得該公民其他國籍所屬國對他(或她)的屬人管轄,就妨礙了在本國境域內對公民的屬地和屬人雙重管轄。也就是說,因為承認公民可以擁有雙重或多重國籍,照樣可以在不損害本國主權的情況下,讓公民的自由或權利得到了最大限度的擴張。為甚麼我們國家非要殭化地將國籍和國家主權做封閉式的捆綁,不能做到有原則的包容和開放?這樣做,透析出執政理念是國家對民眾控制及壓制型主導還國家是對民眾服務與管理型主導的問題,在某種意義上說,也是反映了法律意識、立法和執法水平高低和是否自信的問題。

對於屬人(國籍)的「法外治權」,或稱外交上領事管轄的外交豁免權,我們主張採用國與國對等原則,並根據當事中國公民是否取得所在國國籍加以區別對待的政策。對於未取得他國國籍的中國公民實現充分的屬人領事管轄和外交保護;對於已經取得他國國籍的中國公民,實行極盡當地法律救濟為主,以國際人權公約和雙邊條約為依據的外交干預為輔政策。這樣做,既尊重屬地管轄國的國家主權,也全面覆蓋了中國政府的護僑責任,還符合國際法和國際慣例,應該是整合各種分歧妥善平衡的一種結果。

五、涉及國籍的權利義務向對等原則

一般而言,雙重國籍的公民這在納稅、兵役等義務,在某些情況下根據本國所簽署的國際協定被有條件、有限度的豁免,而這些優惠在其他單一本國國籍的公民無法享有,僅從義務承擔單方面來看是不公平的。另一方面,在權利享有上,也有許多單一國籍公民完全享有的權利,而雙重國籍者卻受到了限制,這也是不公平的。但是基於實踐的可行性,只要基本上保持相對等,兩者結合在一起綜合衡量,仍舊做到了公民權利平等的大原則。

例如,台灣現行的《中華民國國籍法》第二十條規定「中華民國國民取得外國國籍者,不得擔任中華民國公職;其已擔任者,除國民大會代表由國民大會、立法委員由立法院;直轄巿、縣(市)、鄉(鎮、市)民選公職人員,分別由行政院、內政部、縣政府;村(裡)長由鄉(鎮、巿、區)公所解除其公職外,由各該機關免除其公職。但下列各款經該管主管機關核准者,不在此限:一、公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員(含兼任學術研究主管人員)及經各級主管教育行政或文化機關核准設立之社會教育或文化機構首長、副首長、聘任之專業人員(含兼任主管人員)。二、公營事業中對經營政策負有主要決策責任以外之人員。三、各機關專司技術研究設計工作而以契約定期聘用之非主管職務。四、僑務主管機關依組織法遴聘僅供諮詢之無給職委員。五、其它法律另有規定者。前項第一款至第三款人員,以具有專長或特殊技能而在我國不易覓得之人才且不涉及國家機密之職務者為限。第一項之公職,不包括公立各級學校未兼任行政主管之教師、講座、研究人員、專業技術人員。中華民國國民兼具外國國籍者,擬任本條所定應受國籍限制之公職時,應於就(到職前辦理放棄外國國籍,並於就(到)職之日起一年內完成喪失該國國籍及取得證明文件。但其它法津另有規定者,從其規定」。

又如,埃及國籍法規定「持有雙重國籍的埃及公民不能在軍警界服務和當選國會議員 」;持有海外印度公民證(OCI)的雙重國籍人員在印度不能參加投票或競選,不能擔任總統、副總統、國會議員、最高法院或高等法院的法官、其他某些法定職位,未經允許不得進入某些保護區域、不得進行登山攝影或地形勘察研究等活動。

所以說,比較單一國籍和雙重國籍,我們在報導上經常看到的指責一方擁有更多的權利,或者抱怨另一方少承擔了義務,往往都是片面之詞,缺少總體考量的。參考現有的國際法和國際慣例,在尊重國家主權的基礎上立足於最大限度謀取公民的自由和福祉,筆者相信在遵守公民權利平等、權利義務相對等的原則下,中國大陸不僅可以制定出承認雙重國籍的法律,而且該法律也是行得通的。

2012年2月12日完稿於中國杭州

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2012-02-14 10:19 AM
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