【大紀元10月20日訊】農民上訪是鄉村社會諸多矛盾的集中反映，在一些地方已經成為基層工作的突出難題。本文試圖通過對於184起上訪個案的分析，探討農民上訪的內部規律和化解鄉村衝突的思路。初步看法是：上訪現象中有一些值得注意的問題，信訪工作體系似應進行適當調整。
我們曾經專門分析過農民日報收到的196封農民上訪信，如果說，寫信還是農民表達訴求的溫和形式，那麼，親自進京上訪則具有了更多的行動性，對於城鄉穩定都有直接刺激。為了深化這項研究，1999年下半年開始我們對進京上訪農民進行了一次專門調查。主要方法：（一）跟蹤查閱並統計了農民日報社群工部1998年和1999年兩年的上訪登記記錄；（二）研究人員專門到報社接待上訪農民並進行深度訪談。在1個月的時間裏，共訪談上訪農民15批（30人次），根據錄音整理出個案報告15篇。
一、上訪者：精英式人物開始突現
（一）人口特徵：上訪者是一個以男性居多、中年人居多的農民群體在報社的上訪登記中，1998年和1999年共184次上訪，其中1998年91次，1999年93次。考慮到有一部分上訪沒有登記，實際上訪次數會更多。
從性別看，男性150次，女性23次，還有11次未注明性別。在我們直接訪談的15起上訪中，男性14次，女性1次。
從年齡看，35歲至60歲的中年農民居多。上訪登記中，這一年齡段的上訪者有125次，占總數的67.9％。最大年齡者73歲，最小年齡者24歲。在我們接待的上訪者中，最大年齡62歲，最小年齡26歲，平均年齡48歲。
（二）規模變化：與上年同期比較，1999年上半年大量增加而下半年顯著減少。
從登記來看，年度間的變化不明顯，都是90餘次。但是，年度內的分佈卻有顯著差別。1998年1月至7月記錄上訪32次，8月至12月59次，1999年1月至7月記錄上訪65次，是1998年同期的兩倍。但1999年8月至12月的上訪記錄次數銳減，只有28次，是1998年同期的一半。這種變化並不是常態，訪談發現，1999年下半年整肅法輪功和50周年大慶，北京和各地都加強了對於上訪人員的控制，抑制了上訪人員的增加。
在訪談的15起上訪中，初次進京者10起，再次或第3次進京者有5起
（三）區域分佈：上訪者的來源地範圍很廣。
在184次記錄中，除5次未注明來訪人地址外，其餘179次涉及全國25個省、自治區和直轄市。其中河南省36次，河北34次，山東17次、黑龍江11次，四川9次、湖北9次、安徽8次、吉林、內蒙古和山西省各6次，重慶、遼寧和江蘇各5次，其他省分別是1至4次不等，海南、西藏、上海、廣西等沒有。上訪人次的差別顯然與地理距離有關，但其他因素同時存在
（四）職業構成：普通農民是上訪者主體
上訪者的社會身份絕大多數是農民，但具體職業不盡相同。從我們的直接訪談看，15起上訪的30人中，普通農民20人、鄉村教師1人、林地承包者1人、鄉村醫生2人、個體從業人員4人、村民組長1人，鄉鎮企業工人1人。從文化程度來看，15名主述人當中，中專學歷1人、高中學歷3人、初中學歷10人、小學1人。
（五）上訪者的個人表現：精英化趨向值得注意。
在15起上訪農民者中，我們與每起上訪者都有兩個小時以上的個別交談，其中有一部分還一起就餐。從這些上訪者在訪談交流過程中的個人表現來看，大體可分為三類：
第一類在數量上約占半數，可以稱為“理性型”。基本特點是：為上訪準備了一定的書面材料；有比較清楚的敍事能力，能夠完整有序地反映問題；對於相關的政策法律有初步瞭解，能為自己找一定的法律政策依據；態度自信但並不強硬。
第二類在數量上是少數，可以稱為“感覺型”。基本特點是：一般沒有為上訪專門準備材料；感覺到事情不合理，但又缺乏明確的政策法律依據，上訪行為本身帶有某種諮詢性質。有的直接說“就是因為不懂法才上訪”。
第三類在數量上是少數，約占三分之一，可以稱為“精英型”。基本表現是：一般有過上訪經歷，對於信訪路徑比較熟悉；表述問題頭頭是道，有條有理；能熟練地援引法律政策，甚至輕鬆地向接待者背出政策法規的部分原文。他們對於相關政策法律的熟悉程度往往令人吃驚。在態度上，高度自信而且立場強硬，有的很富有鼓動性。
訪談過程中我們形成的突出感受是，近年來上訪事件的增多，上訪經歷的複雜，上訪過程的漫長，正在磨練出一些善於表達部分農民利益的“上訪能人”，這可以說是另一種鄉村精英。這些人不同於舊社會那些喊冤叫屈的“告狀者”，也迥異於改革初期那些為冤假錯案平反而上訪者。
第一，他們的上訪多數不僅僅為自己的某種冤情，而是往往代表著一個數量的村民，得到了特定人群的支持；
第二，他們對於相關的政策法律有比較好的理解把握，有些人甚至有一定的現代政治知識；
第三，他們在村民中具有相當強的動員能力，是衝突過程中基層政府的主要談判對手。有不少人來北京上訪前曾經組織策劃過較大規模的集體行動，如河南農民李進才曾組織400多名村民到地委上訪，吉林農民江憲文曾組織了200多村民到省城上訪。話語中，他們雖然常常會感歎自己力量微弱，但同時又強硬地認為公理在自己方面，因此，當正常的上訪失敗時，不諱言將進行更有力量的努力……一些地方官員經常說某人是“上訪油子”、“痞子”等。現在看來，對於這些人做何道德評價並不重要，重要的是他們在鄉村中有什麼樣的策動能力。不論這些上訪精英的個人品行如何，或者在上訪過程中是否懷有個人目的，但作為上訪代表而言，他們不僅有見識，能看到部分農民的共同利益所在，而且有魄力，能夠將這種分散的共同利益實現某種組織化的表達，因此，他們被相當一部分農民推舉為代言人。當這些人與一定範圍內的公眾利益、集體力量相結合時，在鄉村社會中的影響力是需要關注的。所以，探尋鄉村衝突的化解機制，需要重視對於這類人物的觀察分析。
二、上訪訴求：群體性的利益表達
（一）主要訴求內容
農民上訪反映的問題涉及農村生活的很多方面，多數事件具有綜合性，如負擔問題直接連著土地問題甚至腐敗問題。根據直接引發衝突的“事由”加以簡單分類，大致如下：Ａ、農民負擔問題（63次）。其中：反映亂攤派濫收費52次；農業稅不據實徵收2次；公糧收購中打白條、壓級壓價、暴力征糧等問題7次；電費問題2次。Ｂ、土地問題（51次）。其中：地方政府違法征地，村幹部將款項揮霍，對於農民補償不合理，19次；土地利用不合理16次，如耕地非法變為宅基地，工業造成耕地污染，水土流失嚴重等；土地承包問題11次，主要是農民承包的耕地、林地權益被侵犯；還有5次記錄只注明“土地問題”，具體內容不詳。Ｃ、鄉村幹部貪污腐敗以權謀私問題（24次）Ｄ、村級選舉違法問題（4次）Ｅ、農村教育問題（4次）。如村小學失修無人管、鄉村教師工資被拖欠等。Ｆ、打擊報復問題（30次）。包括幹部利用權勢對上訪人進行人身傷害、非法關押等。在我們的15起個案訪談中，有12起上訪人提到受到不同程度的打擊報復。Ｇ、政法部門問題（12次）。主要是反映地方司法部門徇私枉法或判決不公，如吉林省楊淑濤反映其子被人殺害，公安部門要求受害人家屬“私了”。Ｈ、其他問題（6次）。如反映縣種子公司出售假種子、鄉鎮機構精簡清退退人員不合理、村裏五保戶沒飯吃等。
（二）上訪組織形態從上訪代表的利益背景來看，大致分為三種情況：第一：為單個人或單個家庭的利益來上訪，稱“個體型上訪”。個體型上訪採取的形式主要就是單個人上訪。上訪人就是利益直接受到侵害的人，如反映本人的離婚問題、反映家人被村主任打傷、反映村裏隨意撕毀與自己的土地承包合同等。第二。為某個群體的共同利益上訪，上訪者稱代表若干村民，所提交的上訪材料有若干村民簽名甚至指印，我們稱之為“代表型上訪”。這裏的群體是個不確定的範圍，指有著共同利益而且這一利益受到相同侵害的部分村民，有的是幾乎一個村民組，有的是幾十個承包戶，有的是幾十戶耕地被徵用的農戶，有的是一個行政村中的部分農戶，也有的是一個有著共同利益的特殊群體，如河北邱縣的一個現役軍人母親上訪，代表70多戶現役軍人家屬反映鄉政府扣發兩年的優撫金。在我們直接接待的15次上訪者中，有2次是個體型上訪，13次是代表型上訪。代表型上訪的重要特點是，上訪者一般都是結伴而來，多數情況下是兩至5人。報社的上訪接待記錄一般只登記主訴人，因此無法統計每起上訪者的具體人數。據群眾工作部的負責人說，在上訪者中，大概有三分之二為兩個人以上。第三、有共同利益訴求的若干農民一起參與上訪或者大部分參與上訪，這種上訪既有利益的集體性，又有行動的集體性，突出特點是以行動的規模化來顯示訴求的強烈，我們稱為“集體型上訪”。這與通常基層政府部門所說的“集體上訪”概念有所不同，後者不論上訪人背後的利益群體有多大，只要上訪人數達到5人，即定為“集體上訪”。在我們接待的13起代表型上訪中，最多人數是5人，均不屬於我們定義的集體型上訪。但是，有8起在來京上訪前發生過集體型上訪，規模從60人左右到400人左右不等，其中：集體上訪到鄉縣一級的有4起，上訪到地（市）一級的2起，上訪到省一級的2起。
三、上訪行動：一個理性的訴求過程
在直接訪談中，我們沒有發現在言語語行為上有“滋事”傾向甚至無理取鬧的上訪者。聽報社接待人員介紹，他們曾遇到過個別蠻不講理或者精神上似乎有點怪異的人。絕大多數上訪農民在表現上都是平和、理智的，訪談人員可以比較容易地進行交流對話。因為我們能很耐心地傾聽，上訪者都表現出欣慰和感激，反映從來沒有那個部門的工作人員這麼認真地聽他們講話。
（一）上訪者怎樣來到北京
Ａ、絕大多數是經過逐級上訪來到北京的。我們訪談的上訪者，只有一例從鄉鎮直接到北京來上訪，他說不知道“不能越級上訪”的規定。其餘14起都是先到鄉鎮、到縣市、到省一級一級逐級上訪的。
Ｂ、上訪的費用籌集。代表型上訪的費用有兩種方式：一種是上訪代表自己承擔，這是少數情況。河北農民康樹元說：“村民們信得過我，就讓我來替大家上訪，還要湊錢給我，我不要。我自己能負擔得起。”遼寧農民李啟陽說：“這些年我搞韓國小食品生意，賺的錢我都用來上訪了。”一種是共同共同集資。集資又有兩種形式：其一是均攤，支持上訪者農戶負擔的費用相同，如每戶50元；其二是自願出資，每戶數額不限，30、50不等。
Ｃ、上訪農民都準備了若干份上訪材料，這些材料送到各個部門單位，包括控告信、村民簽名、相關的證明材料等。
Ｄ、上訪農民瞭解法規政策的途徑主要有：
◆通過電視等新聞媒體。
◆自己買書看。一位上訪者稱為了上訪買過300多部法律書，另一位還給我們看了他剛剛買的《土地法釋義》。
◆親威朋友以及熱心人提供。山西農民鄭金和說“我這些檔（指《村民委員會組織法》、《山西省村民委員會選舉規程》）是從當幹部的朋友那兒要的。”
（二）上訪者在北京
Ａ、上訪農民在北京一般都去過3個以上的中央部門或者新聞單位。他們往往是把自己知道的有關部門都跑遍。
Ｂ、上訪者的北京生活。主要有四種形式：
◆住每天10～20元的便宜旅館；
◆借住在親威或朋友家；
◆借住在來京打工的老鄉處；
◆靠打工、撿破爛等維持生活，居無定所，上訪在某種程度上成為一種生活方式，但又不同於以就業為目的的外出農民。
（三）進京上訪後的心理準備幾乎對於所有的上訪人來說，都面臨一個問題：這次來京上訪後，如果問題仍然不能得到解決，他們會怎麼辦。這也是我們向他們正面提出並討論的問題。從10幾位上訪者的回答看，有4種選擇：
第一、繼續上訪。遼寧的李啟陽說：“我是鐵了心要上訪的。這問題一天不解決我就一天不安歇，就是上訪一輩子，我也認了。國家需要安定這我們都知道，可我們上訪農民都是有真憑實據的，有照片，有錄音，有錄影。”
第二、放棄上訪，轉向正面對抗。吉林江憲文說：“我們村民已經根據《村民委員會組織法》第十六條做出決定了，罷免現任村長，但鎮上不批，所以現在他們還沒下臺，要是實在不行，我們回去後就行使我們的公民權利。”河南李進才說：“現在我看到《村民委員會組織法》，我準備回去發動我們村的群眾，真正依法選出我們村民的當家人。”
第三、選擇躲避，外出他鄉。安徽農民董輝說：“我想好了，這回要是真的不行，回去我就準備搬家。我在湖北打工，我就把我全家老小都搬到湖北去！至於戶口問題，孩子上學問題，唉，只有以後再說了，一步一步來吧！先逃出去再說。”第四、接受失敗現實，放棄上訪。內蒙古農民楊榮久說：“我們農民能有什麼辦法，這事拖了3年多都得不到解決，我們已經告到頭了，沒有別的辦法了！”
四、上訪升級：衝突積累的因素
（一）上訪的升級
上訪多數都起因于農民和鄉村基層幹部的衝突，而上訪者從家鄉走進北京，是上訪升級的表現。從我們的直接訪談來看，上訪升級有兩種機制：第一、直接利益受損引起初期的上訪，而且逐級上訪都沒有解決，最後來到北京。主要特點是，一開始衝突就比較激烈，在後來的上訪過程中，雖然問題沒有解決，但也沒有明顯的擴大或加劇。在這個過程中，基層政府的問題主要是缺乏作為。第二、上訪引起上訪的升級。在初次上訪後，作為上訪起源的問題不僅沒有解決，而且增加了新的衝突，導致進一步的上訪。如上訪農民被拘留、上訪群體被暴力驅散及打擊報復等現象出現，引起農民更多不滿而進一步上訪。在這個過程中，基層政府主要問題是對於上訪事件本身處置失當。
（二）信訪部門的因素
毫無疑問，各級信訪部門已經做了大量工作，對於穩定農村卓有貢獻。但是通過這次調查，我們也感到，信訪部門在化解衝突、解決問題方面的作用還發揮得很不夠。信訪工作人員通常的處理方式是：第一、把農民的上訪材料留下來，填一封信轉到其他部門，讓上訪人回去；第二、把上訪地區的幹部叫來，讓他們把上訪群眾領回去，自己解決。轉信往往不解決問題，而讓基層幹部來領人只是矛盾的下交。一方面，材料在一層一層向下轉，另一方面，農民在一級一級向上走，上訪行動往往是“終點又回到起點”。這其中，主要不是信訪工作人員個人的問題，而是信訪部門本身有種種體制性的局限。如有的農民去縣政府信訪辦反映違法徵用耕地，而征地過程本身就是土地經過縣政府批准的，在這種的情況下，縣信訪辦只能無所作為，農民也只有繼續向上走。
（三）司法部門的因素
某些地方的領導對司法部門的干預已嚴重影響了法律執行。內蒙一農民反映，他們組的土地被鄉村幹部非法賣掉二十幾畝，他們到法院起訴，法官告訴他：“當然你贏了，連判決書也擬好了，但我不能宣判，否則我的飯碗也沒有了。”
（四）媒體承擔了上訪者過多期望。越來越多的上訪者湧向媒體，把媒體看成了主持正義的希望寄託，這是一種不正常的情況，顯示出行政和司法部門不得力。媒體沒有實際權力，媒體也有自己的運作方式，他們強調“新聞”價值，有時甚至重視“炒作”的需要，也要受一些規章制約。媒體的輿論監督作用當然非常重要，但是媒體的暴光，不應當也不可能成為化解社會衝突的制度化途徑。
五、關於農民上訪：理解和意見
（一）關於上訪的正面理解上訪顯示了農村存在的種種衝突與不和諧，從這個意義上理解，上訪是消極的負面的。對於基層幹部來說，上訪是農民對於他們權威的一種挑戰甚至抵抗，因此他們不能容忍甚至敵視。但是，任何社會都存在衝突，都需要正常的衝突化解機制。我們認為，上訪也有正面的意義，根本一點是，上訪並不是“造反”，不是一般意義上的政治抵抗，而是一種體制內的利益訴求形式，甚至可以說是現行體制內積極的政治參與。如果說農民上訪是一種對於基層政府的抗爭，那麼這也是一種“依法”抗爭，而無意動搖政府本身的合法性基礎。農民認為自己的利益受到了侵害，他們沒有採取直接的對抗方式，而是以現行的政策法律為依據，在現有的社會政治體制內部尋求幫助，這正說明他們相信政策法律，相信政府，說明他們還有一定的政治效能感。這應當是黨和政府所願意看到的。對於政府來說，最重要的是保持信訪這種衝突化解管道的有效性，使絕大多數上訪者能在體制內解決自己的問題，而不至於使有些人被迫採取制度外的解決方式。
（二）加強信訪體系建設的一點意見。信訪體系成功的關鍵是對於各種權力部門監督的有效性。現在的問題是，信訪機關主要設置在行政部門內部，農民所控告的部門往往就是這個信訪機關的上級主管部門，顯然讓信訪部門來糾正這些部門的問題是困難的。於是農民只有繼續向上告，而在上一級機關，也存在同樣的問題。目前的信訪體系，雖然從外部看是群眾監督，但從內部機制看還是權力機關的自身監督。信訪在本質上應該體現人民群眾的監督權，而有效的監督應該是，由權力的授予者來監督這種權力的使用。因此，可以考慮的調整思路也許是，在各級人大常委會之下設立比較完備強大的信訪機構，將信訪監督和人大常委會對於政府及其它權力機關的監督結合起來，將上訪事件的處理和人大常委會經常性的執法檢查結合起來。在信訪體系調整中，有必要建立人民代表和農民上訪之間的制度性聯繫，充分發揮各級人民代表在解決農民群眾不滿意的熱點難點問題中的作用。農民有訴求可以首先找人民代表，人民代表也應當積極主動地到上訪農民中做工作。如果上訪者的要求不合理，代表應該做好解釋安撫，如果上訪者的要求是合理的，應該積極幫助落實。人民代表在掌握民情、代表民意、行使權力的過程中，可以從那些基層農民最關心的事情入手，特別是那些導致農民上訪的事情。通過這種信訪體系的運作，可以將大量衝突化解在基層，也讓人民代表實實在在地接受人民群眾的檢驗，密切人民代表和農民群眾的關係。
（作者單位國務院發展研究中心）
－－轉載自《新世紀》網站
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