【大纪元10月28日讯】0．前言
不/半民主国家本身不服膺民主、不尊重人权，却常以犬儒的态度来评断西方民主国家的政治制度和文化。它们的虚伪自然不足为训，然而第三世界的民主派也不必因此为一概欧美制度背书。民主化本来就是一个不断进行的过程，因此，就连资深的民主国家包括纽西兰、意大利、日本乃至英国（区域政府）都在90年代后改革、推进本身的选举制度。美国总统大选的‘选举人’制度举世无双，曹长青先生大作〈美国大选和‘选举人’制度〉 一文（《观察》2004-10-20）认为它稳定了美国的民主，其中论点却难以令人信服。
曹文为它列举了四个好处：甲，保护小州的利益；乙，可以通过赢者通吃的方式，一次到位产生总统，避免第二轮选举；丙，“选举人”制度可以立即产生总统，而避免全国人头计算选票；丁，不产生众多小党，使宪政制度比较稳定。四者之中，丙并不成立，因为采取选举人制度一样要点算选票，可以不论；乙则漠视了不同选制设计背后的考量，过度简化讨论；而甲和丁建立在‘地方分权’和‘政治稳定’这两个特定的规范性选择上，但是，‘选举人’和两者的因果关系恐怕需要更仔细检验。
本文分成六个部分。第一部分介绍三种主要的总统选制，并在概念上厘清美国选制与他国的差别。第二部分提出两个评估选举制度是否民主的标准。第三部分分析 ‘分区算票’（选举人体制的实质结果）的不同可能。第四部分检验‘选举人’体制和地方分权与政治稳定的关系。第五部分介绍一个对‘选举人’体制比较知情（informed）的辩护。第六部分则分析为什么选举改革不能成功并总结。
1．总统选制与美式特色
总统选举由于只选一人，不可能采行比例代表制，因此在归类上都属于‘多数选制’家族（majoritarian systems） 。因为只可能有一个赢家，它必然是‘赢者通吃’；其三大选制的分别在于如何界定和选出‘赢家’。最简单的制度只要求‘相对多数’。当主要候选人超过两组时，赢家可能得票不过半而威信不足，因为毕竟反对他的人还多过支援他的人。2000年台湾总统选举就是最好例子。
‘两轮选举’和‘优序投票’（preferential voting）这两种设计，正是为了避免出现少数总统而产生的。如果领先者得票不过半，前者就允许让所有选民在得票最高两名候选人之间再做选择。这种制度可以阻止极端政党当选，譬如法国2002年大选，当极右派的李庞挤掉社会党候选人进入第二轮，中间偏右的希拉克在左派选民‘两害相权取其轻’的支援下以82.2%高票当选。这种设计不但不会‘扭曲选民意向’，反而确保多数选民不会因为没有‘弃保’而便宜了最讨厌的候选人，或者被逼作出错误或不必要的‘弃保’选择。除了法国，俄罗斯和许多东欧国家，以及最近选总统的印尼，都采取这种制度。它有两个坏处：第一，举行第二轮选举需要更多资源时间，也可能会降低选民的投票意愿；第二，由于政党可以在第二轮选举时才结盟，可能造成曹先生所担心的小党林立局面。
‘优序投票’则让选民一次过列出其第一、第二、第三……选择，如果没有候选人得到过半的第一选择票，则殿后的候选人被淘汰出局，其选票则根据第二选择分派给其他候选人，直到出现过半当选者。这种制度同时避免了少数总统和两轮投票，不过总统选举采行此制的国家寥寥无几，斯里兰卡(1)是其一。
美式总统选制虽然以选举人(2)为中介，但是他们按常规并不自由投选，而是直接代表特定的候选人；因此并不算是间接选举，只是分区选举（districted
election）。从对美国政治体系影响的角度来看，它有三个独立的构成要素。
第一个要素是各州的选举人席次分配。目前的制度是各州参议员加众议员的数目。众议员各州人数不一，每十年参照人口比例调整一次，比较平均，而参议员则每州一律两位，因而增加了小州的代表性。所谓‘有利小州’的说法，其实只是这一部分，和其他部分并不相干。
第二个要素是选举人席次的数目与分配。除了缅因和尼布拉斯加两州，其他州份都以州为一个多席次选区，赢者全拿。这部分的设计影响选举的不确定性和‘无用选票’，我们将在第三节讨论。
第三个要素是选举总统的最终程式。候选人必须取得过半的选举人票才能当选；否则，将由众议院和参议院以每州一票的方式分别选出正副总统。选举人票必须过半的这设计其实可能危害民主与政治稳定，我们将在第四节分析。
整体而言，由于美制并不要求普选选票过半，因此还是属于‘相对多数选制’的一种。
2.评估民主选举的两个考量
要评估一个选举制度的优劣，我们首先要确定评估的标准：它到底被期望能促成/落实什么？曹文的第一和第四个‘好处’为我们建议了两个考量：地方分权的联邦精神和排斥小党的政治稳定。这两个标准固有其可取之处，但并非民主的基本要素——民主完全可以是中央集权或者多党林立的。
民主选举的最低公约数是什么呢？选举要怎样才算比较民主？本文采用两个标准：低‘无用选票’（waste vote）与高‘不确定性’。两者都取决于选情，但也相当程度上受到体制的影响和牵制。‘无用选票’在政治学上指的是投给输家的选票，因为它们不能选出代表。‘无用选票’制造两个相连的问题。首先，‘无用选票’越高，就表示越多选民的偏好并无法被代表，体制的合法性也越趋单薄。试想一下，如果在多角混战中突围的当选总统或议员只取得20% 选票，投下‘无用选票’的80%选民怎么可能会信服？在设计上，英美‘相对多数制’无疑不如欧陆盛行的比例代表制、法式两轮制和爱尔兰、澳洲、斯里兰卡等国的‘优序投票’(4)。 英美选制在社会分歧低时不出问题，在社会严重分裂时（譬如多族群社会）就可能把社会进一步撕裂。第二，选票既然‘无用’，选民的投票热诚和政党取悦选民的动机都会降低。选举连接‘国家-公民’和‘精英-群众’的功能自然会受损，转而进一步降低体制的合法性。
‘不确定性’指的是选票影响公职分配结果的机会。如果选情一边倒，譬如说阁下住在英国某个政党的‘安全区’ 内，不管您投谁，都是多一票不多，少一票不少；因此，投票只能让您表达政治立场，而不可能改变大局。这种结果不但会降低选民的投票意愿，也会降低候选人和政党讨好选民的需要，自然不利于选民制衡政客的民主构想。美国政治学家Przeworski主张：“民主是一个‘有序的开放结果’或者‘有组织的不确定性’的制度（a system of ruled open-endedness or organized uncertainty）”
(1988:61-2) 如果我们认可权力轮替是实质民主的必要条件，那麽越容许安全区出现的选举制度便越不民主。
低‘无用选票’和高‘不确定性’这两个要求，在不同体制下有时同路有时殊途。在比例代表制下，‘无用选票’会偏低，政党的全国席次比较不会暴起暴落，但是，选民却很比较有可能改变个别选区的席次分配。(5) 在相对多数制下，两者却是此消彼长。如果选区竞争激烈，则不确定性高，但到头来也可能出现近半或过半的‘无用选票’；反过来说，如果是堡垒区，不确定性近于零，但‘无用选票’也会比较低。而全国性政治版图会不会有大改变，则看有多少‘关键选区’和游离选票流向的大小。‘两轮制’和‘优序投票’则大致介于两者之间。
3．‘分区算票’的不同可能
既然是总统选举，并且采行‘相对多数制’，美式民主本来就面对一定限制；我们要评估的是：‘选举人’体制所造成的‘分区算票’到底如何改变这些限制？一个选区变为多个选区，一场选举也就变成多场选举，因此，每一区都有各自的不确定性和无用选票。堡垒区不确定性和无用选票都低；前线区反之。
如果选情本来一面倒，分区会约略增加翻盘的机会，这是一个为选举人体制辩护的知情理由，我们会在第五节讨论。
如果两个候选人平分秋色，分区算票就可能会造成两种状况。第一，如果其中一个候选人的支援力量过度集中在少数选区，那麽就算他得到比较多的整体选票，他还是可能输掉选举。全国‘无用选票’因此不必要也不合理地增加了。1824年来的45届选举中，这种局面出现了三次：1876，1888和2000，比例为15分之1，是高是低见仁见智(6)。 没有人可以保证历史不会在本届和未来重演。第二，不管最后结果是否公平，只要其中一个候选人在其中一些州稳操胜券，这些安全州（所谓‘红州’和‘蓝州’）就失去了影响最后大局的机会。举例说，如果你住在加州，这里从1992年开始连续三届支援民主党，是所谓‘蓝州’，55张选举人票被视为凯利囊中物；您投布希或凯利一票都不能加强他们的胜算。明乎此，我们就不难理解，为什么在2000年大选中红蓝得票相差超过10个百分点的29个州，投票率会比其他21个州平均低3个百分点了；而本届选举，住在堡垒州的60%美国选民几乎不会看到任何竞选的电视广告！
分区算票在设计上其实有两个选择：第一，一个选区分配一位还是多位选举人？第二，如果多位，席次怎么分配？赢者全拿抑或比例分配？48个州和首都特区都采取“多席次选区、赢者全拿”的配套。
另两州采行的“缅因-尼布拉斯加”方法基本上是单席次选区：两位选举人由全州像选参议员般一起选出，其他选举人则由众议员选区一区选一位。这种设计如果设用于全国，就会有50个两席选区和488个单席选区。如此一来，原有的前线州固然烽火连天，大的堡垒州如加州、德州、纽约州等也难免会分裂出一些前线选区。竞选活动届时自然不得不涵盖更多地区。有趣的是，缅因和尼州分别是民主党和共和党的强州，这个设计并不能改变一党全胜的结果。这个设计有两个弱点：第一，如果两党支援力量在各选区不均衡，那麽少数党可能更有机会获胜；第二，这个状况制造诱惑让州政府当局任意划分选区(所谓gerrymandering）以强化本党优势，影响选举公正。
分区算票的另一种方法是‘多席次选区、比例分配’。这个方法的最大好处是：每一州都会成为兵家必争之地，州级的‘无用选票’会降至最低。在全国层次，得到多数选票的候选人落选、导致‘无用选票’不必要地过半的可能性也会降低。 这个方案到现在还没有一个州实行，但是科罗拉多州此次投票同时会公投决定是否接纳推行它的‘第36修正案’。如果此案通过，它将立即生效，科州的9张选举人票将按比例分配给两党。以一项最新民调的48%对47%来预测，科里将得5票，布希得4票，而非克里全得，布希全失；州级‘无用选票’从不投克里的52%降至克里布希皆不投的3%；换句话说，97%的科州人民都有机会影响全国选情，有47%不必提早出局。
4．选举法规的政治后果
曹文提出‘有利小州’和‘不利小党’两点为选举人制度辩护，认为它符合美国国情，有利美式宪政。我对这个辩护有两点看法。第一，对民主制度的审计不能以‘国情’为标准，否则中共等专制政权的体制都不可批评了。民主理论家Beetham指出：“把我们对民主的观念全盘建立在一套既成的体制和做法上，无法帮助我们回答那重要的关键问题：它们怎样才能更民主些？”（1994：27）。‘联邦主义’和‘两党制’虽然有其优点，个人也相当认同；但我们应当记得：它们并非国家权力设计和政党体系的唯一民主选项。第二，即使我们推崇这两者，它们和‘选举人’体制的因果关系恐怕并非如曹文所述者。
今天，美国选举制度真的有利小州吗？上一届大选中指点江山的佛州有25票，是第四大州。本届大选的18个前线州（根据BBC）， 11州的选举人票数目大于中数8票，排名4到22之间，其中5个更名列十大。另一方面，最小的11个州都不是前线州(7)。 难道曹文和所引的那位丹佛教授都弄错了？
其实，如上一节所解释，美式选制有三个构成要素。对小州有利的只是第一个要素：选举人票的分配。第二个要素：选举人席次的数目与分配方法，不问大小，只问选情，所有堡垒州都要吃亏。‘选举人’体制的设计者麦迪逊在《联邦主义书》（The Federalist Papers）第十篇主张为什么大国有利民主时申论：州越小利益则越单纯，越有可能出现多数欺压少数的暴政。按照这个逻辑推论，小州既然比较倾向于成为堡垒州，自也应该在政治上无足轻重。因此，如果保留‘选举人’体制的理由是要促进小州权力，那麽第二个要素就必须改革，譬如采纳拟议中的‘科罗拉多方法’，第一个要素有利小州的影响才不会被抵消。
曹文提出的另一个理由是政治稳定，选举人体制避免了小党林立和联合政府，并举印度的24党联合政府为反面教材。多党制和联合政府常常被视为双胞胎，实际上它只可能发生在像印度这般的内阁制国家。美国的内阁是由总统提名参议院通过的，不可能出现联合政府。然而，总统制国家一样有自己的问题：当总统和国会多数不同党派时，就会出现‘分裂政府’（divided
governments），在美国就屡见不鲜，而‘选举人’制度并不能阻止这种情况出现。其实，内阁制成功的例子远比总统制的多，多党政府也不尽然是坏事，不过不在本文范围内，不赘(8)。
选举法规的确会影响政党数目，在这方面最周全的理论应该是Gary Cox的
’Making Votes Count — Strategic Coordination in the World’s
Electoral Systems’ (1997)。他在两方面厘清了前人的观点：第一，全国的政党数目取决于行政权力，而非立法机构的选举制度；第二，选举制度只是限制政党数目，决定政党分散程度的第一个因素是社会的多元性。
从第一点出发，我们可以预期，只要美国采行总统制，并且让总统掌握大权，两党制就不可能消失。这不代表说小党不会冒起以其支援力量威胁两党在政策或利益上做出妥协，曹先生对‘政治分肥与交易’的合理担心。然而，这其实正是现有‘选举人’体制被批评的一个理由，因为它的第三个要素‘最终选举程式’要求当选者取得过半选举人票，如果两大党都不过半，第三党候选人的少数选举人票便奇货可居。因此，如果要避免政治交易，‘选举人’体制反而非局部改革不可。
从第二点出发，我们可以预期，就算美国改行内阁制兼比例代表制，两党制都可能永远存在。美国社会只有‘保守-自由’（某种程度上是城乡的价值差异）一个主要的政治分歧，阶级分歧隐晦得连社会民主主义政党都出现不了；而两大党又是少有的柔性政党，特别能相容并蓄；再公平的选制也不大可能催生多党制。看看爱尔兰、马耳他尽管实行‘英式比例代表制’，也分别只有2.5党和两党，便知道社会多元性的影响会比体制的诱因关键。
5．数学的辩护：分区算票可以阻止暴政
曹文中那位丹佛教授的感叹“这一制度在过去两百年里一直很奏效，美国人都被惯坏了”，体现的是政治保守主义：制度能够长期运作，必然有可取之处，因此不要自作聪明去轻易改变。麻省理工学院的物理学家Alan Natapoff认为，开国先贤无心插柳留下了一套可以避免暴政的绝妙设计，但他穷二十年之功用数学计算出一张选票在不同情境下扭转乾坤的或然率，精密地论证其观点。
Natapoff 认为民主不仅是一人一票，而且要尽量增加每一张选票的分量。如果在暴君面前，每个人的选票等值，却不能推翻暴君，那麽零功效的等值并不能保障民主。一张选票的分量要怎样衡量？Natapoff的定义是两个候选人瓜分其他所有选票、胜负就看这一票投谁的机会。两人打成平手，意味着没有人掌握稳固的多数，因此不能推行只利多数、不利少数的暴政。多数孕育暴政，这种对多数的不信任可以上溯至开国先贤包括麦迪逊本人对民主的看法。从另一个角度来看，一票定江山，意味着最高的不确定性和最有用的选票，Natapoff的‘选民权力’因此与本文第二节两个标准有相通之处。
选民权力大小，取决于两个因素：选民人数与选情。选民人数越大，一张票的价值就自然越小。选情越一边倒，一张票的价值也同样越小。在人口上亿的大国，如果选情一边倒，选民所能发挥的力量就几乎等于零。分区算票的好处就是提高个别选票的力量；因为全国划成多个选区后，就难免会有一些选区会胜负难判。而这样的选区越多，最终战果的变数就会越大，个别选民的权力就会越大。
我们可以进而推论：选区划分得越小越多，领先者的全国优势就越有可能被削弱；因此，选情越一边倒，选区就应该越小。然而，选区越小，如上述麦迪逊的申论，却越容易出现一个稳定的多数群体，因而减低选情的不确定性。对Natapoff而言，51个州级选区因此胜过500个小选区。他在1996年的精密推论因此达致简洁结论：维持现状最好。
Natapoff的观点和本文第三节的批评岂非相悖？不然，因为以上立论的前提是选情一面倒的状况。其立论的另一面是：当选情难舍难分时，分区算票不但帮不上忙，反而会削减选民的权力。这两届选情正是如此。因此，选举人体制应不应该改变的问题，至此不再是主观的价值选择，而是客观的实证检验：美国总统选举到底是一面倒的多还是难舍难分的多？
从资料去看，过去180年45届大选中的确有30届当选总统以超过5分点的选民多数票压倒对手。把时间缩短到战后的14届选举，这种情况仍然占64%。Natapoff的论点无疑得到了支援。未来的选举会不会像这两届一样激烈，还是回复旧观，没有人知道。从统计学跳回现实政治，我们却可以预测，纵然现有分区算票的方法增加了一边倒大选的不确定性，堡垒州选民被忽略、以致连电视竞选广告都看不到的情况永远不会改变。选制改革如果会减低分区算票的不确定性，但是它也会令竞选活动扩散至全国各地，应该也能增加选情的变动。
总结来说，这个讨论的第一个问题应该是：选制改革对选情不确定性的净变化有多大？或者说，如果说现行制度能够更好地‘防范暴政’，这个‘更好’到底有多‘更’好？这个实证性问题当然不容易回答，我们只能预测。第二个问题则是规范性的：纵然这个差异真的有利于全国，其代价是不是应该由那些因为住在堡垒州而选票贬值的公民付出？第三个问题如果需要，会是诊断性的：选举制度（及其改革）应该如何平衡整体利益和个体平等？这些问题显然都不可能有传统智慧的简单答案。
6．为什么选制改革不能成功？
为什么‘过去两百多年里，美国国会曾有700多项法案要取消“选举人”制度，但最后都以失败告终’？我并不认为这就代表现有体制的存在是合理的。意大利和日本战后的选举制度助长了金钱和派阀政治，一直为人所诟病，却也要等到冷战结束后才能改革。纽西兰两党精英本来一直抗拒选制改革，却不得不在1993年就选制问题举行公投，并在1996年改行德式单一选区两票制（MMP）。
民主国家的选举改革，和专政国家的民主化一样，必然会面对既得利益者的反对。如果美国改革选制，不要说改成‘绝对多数制’或者废除‘选举人’，即使是‘缅因-尼布拉斯加’或‘科罗拉多’方案，也可能会伤害现有许多政商精英包括游说、公关、媒体等选举相关行业的利益。全国走透透要花更多时间精力，全国打广告都要花更多钱，政治献金每一美元的价值自然也要降价。此外，美国精英与群众大都崇尚两党政治，不愿第三党崛起，虽然这种担忧未必为学理所支援。
‘途径依赖’（path dependence）的问题是否容易克服，部分取决于制度的刚柔。1992年时，61%美国人同意修改宪法以避免总统在选举人票不过半时由众议院选出。可是，美国宪法不容易改。1969年时废除选举人的宪法修正案在众议院以338对70的绝大多数票通过，但却无法在参议院取得三分二支援。反对废除的不是小州，而是强调州权的‘南方’各州。不过，如何选出选举人是各州的权力；因此有缅、尼两州的局部改革。如果科罗拉多方案能够在此次公投中过关，或许选制改革便能逐步扩散。
选举制度影响深远，如何确定与选择选举法规与其意涵也并不容易，但却是中国、古巴、马来西亚这些国家在民主化/再民主化后不能不考虑的问题。它山之石，可以攻错。感谢曹先生大作让我们有机会详细讨论美式选制。本文谬误之处，尚请高明指正。
注：
1）斯里兰卡的选制只允许第一和第二选择，所以选民必须猜测谁会是第一和第二领先候选人。
2）选举人在开国初期是由各州议会选出，一直到1824年的第十届选举才全面由普选产生。
3）首都哥伦比亚特区没有参众议员，但是有三位无表决权的众议院代表；其选举人数目也就是三位元。
4） 爱尔兰的‘优序投票’称为‘单一可转让选票’(single transferable vote， STV)，其实是比例代表制（PR）的一种，常被称为‘英语系国家的PR’ 。本文中的比例代表制，如果没有特别说明，指 的是欧陆发扬和通行的‘名单比例代表制’（List PR）。澳洲的‘优序投票’称为‘替代选票’（Alternative vote），在归类上属于‘多数选制’，其实是英式‘相对多数’的改良版。
5）香港9月立法会选举采List PR，连许多明星候选人也‘告急’。台湾12月不分区立委选举采用属于‘半比例代表制’ (Semi-PR) 的‘单一不可转让选票’(SNTV)，也是几乎区区剧烈。
6） 另外一次，1824年，由于没有候选人取得过半选举人票，结果总统由众议院选出。当选的是选票与选举人票都居次的候选人。
7) 第41大州的夏威夷在最新民调中已成为前线州。
8) 台湾的‘五权分立’体制实际上是总统制，今天立法院‘朝小野大’就是‘分裂政府’的例子。台湾的例子足以说明，总统制并不利于社会分歧巨大的国家。
参考：
Beetham, D. (1994) “Key Principles and Indices for a Democratic Audit”
in Beetham, D. (ed) Defining and Measuring Democracy (London: Sage
Publications)
Encyclopaedia Britannica. http://search.eb.com/elections/
Hively, W. (1996) “Math Against Tyranny”, Discover magazine, November,
1996. http://www.avagara.com/e_c/reference/00012001.htm
Natapoff, A. (1996) “A Mathematical One-Man One-vote Rationale for
Madisonian Presidential Voting Based on Maximum Individual Voting
Power”; Public Choice; Vol. 88,No. 3-4; September,1996; 259-273.
Przeworski，A. (1988) “Democracy as a contingent outcome of
conflicts” in J. Elster & R. Slagstad (eds.) Constitutionalism
and Democracy. Cambridge University Press.
Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/U.S._Electoral_College
──转自《观察》(http://www.dajiyuan.com)
