〔摘要〕遷徙自由是公民的基本權利，是對公民追求幸福生活實現人生价值的确認与保障，不過，在我國，卻受到戶籍制度的极大限制。改革開發以來，戶籍制度隨歷經調整，但總体上仍然是一种身份制度，一种束縛個人自由的制度，仍然是計划經濟的堅固堡壘和現代化的絆腳石。徹底改革戶籍制度，實現遷徙自由，將是中國民主進步史上具有里程碑意義的大事，是經濟持續增長和現代化的迫切需要。目前關于暫緩遷徙自由的种种觀點，集中表現為對農民進城的恐懼，這其實是某些人維護其既得利益的自私，也是對社會發展缺乏想象力的狹隘思想。戶籍改革是一個熱點問題，不少文章分析角度尚單一，結論也多是主張暫緩遷徙自由，本文特點是：運用多學科的觀點對戶籍改革的重大意義和改革策略作了更完整分析，認為實現遷徙自由的時机已成熟，必須立即對戶籍制度作徹底的改革，但這又是一個复雜的系統工程。
一
遷徙自由，又稱居住自由，是人身自由的一個重要方面。一般認為，遷徙自由有廣義和狹義之分。廣義上的遷徙自由是指公民在符合規定的范圍內自由离開原居住地到外地（包括國內和國外旅行或定居的權利）。狹義上的遷徙自由僅指公民在國籍所在國領土內自由旅行和居住的權利，本文僅討論狹義的遷徙自由。作為公民的一項基本人權，遷徙自由廣為各國憲法、法律以及國際性人權文件所注視。据荷蘭的馬爾賽文等人1978年的統計，142個國家的憲法中有81部憲法規定了遷徙自由；另外有些國家雖未在憲法規定，但也是作為一种隱含權利存在，例如美國憲法未規定遷徙自由，不過聯邦最高法院在判例中确認了這一權遷徙自由 戶利。《世界人權宣言》第13條規定：“人人在國境內有自由遷徙擇居之權”。《公民權利和政治權利國際公約》第12條規定:“一，在一國鄰土合法居留之人，在該國鄰土內有遷徙自由往來自由及擇居自由。二，人人應有自由离去任何國家，連其本國在內。三，上列權利不得限制，但法律所規定，保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化或他人權利自由所必要，且与本公約所确認之其他權利不抵触之限制，不在此限。四，人人進入其本國之權，不得無理剝奪。”其他國際性人權文件均有也類似規定。
我國1954年憲法第90條第2款規定：“中華人民共和國公民有遷徙自由。”不過，這一規定在1975年憲法、1978年憲法，1982年憲法都沒有出現。憲法沒有對遷徙自由作出規定，并不等于取消該項自由，而只是沒有成為我國憲法保護的公民的基本權利。但是，我國的戶籍法律制度卻對遷徙自由予极大的限制。
戶籍法律制度實際上是國家有關机關依法搜集、确認、登記有關公民身份、親屬關系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。現今世界各國都有類似的人口管理制度，如法國的民事登記，瑞典的人口登記，日本的戶籍管理。不過，國外基本上嚴格按照遷徙自由原則設立戶籍制度（人口管理制度），很少對戶口遷徙實行行政審批。我國戶籍管理机關則不僅進行戶口登記，而且有很大的遷徙審批權，如戶口遷徙准入制度，城鄉間農轉非的戶口審批權。建國初期，我國公民享有自由遷徙權，公民在城市間、城鄉間的遷徙基本上沒有什么行政限制。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，以后又頒布了一系列配套措施，确立一套較完整的戶籍管理制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了极大的行政限制，對農村遷往城市、農業人口轉為非農業人口、小城市遷往大城市都嚴加控制，在城市与農村构筑了一道高牆。公民僅在農村之間、小城市之間可自由遷徙，不過，審批手續也相當复雜和繁瑣。改革開放以來，國家的戶籍政策逐年有所松動，但總体上仍然遵循1958年制定的《戶口登記條例》，公民的遷徙自由仍無徹底的改觀。許多專家認為目前實現遷徙自由的時机已成熟，徹底改革原有的戶籍制度，實現遷徙自由勢在必行。遷徙自由的實現，將是一件具有划時代意義的歷史大事，是中國民主進步史上具有里程碑意義的事件，也是經濟持續增長和現代化發展的需要。
二
中國原有的戶籍制度從某种意義上是一种身份制度，限制遷徙自由就是制造特權。計划經濟下，戶籍制度將農村和城鎮人口人為地分割為性質不同的農業人口与非農業人口，國家又對這兩种人的就業、教育、醫療、養老、住房等實行有差別的社會福利待遇，客觀造成農村人口与城鎮人口兩個不同身份階層。為了實現所謂的現代化，把農民置于不平等的位置，置于城市化現代化之外，侵犯他們追求幸福生活的權利。
雖然隨著改革深入，二元化的福利制度逐步取消，但農民的身份轉變仍然受到諸多限制，身份制度仍然根深蒂固地存在著，戶籍制度仍然是農民進一步解放的障礙，農民還遠遠沒有獲得与城市居民平等生存地位。商品糧取消了,不過在教育、醫療、養老、住房等仍存在著不少人為制造的不平等。城里的教育國家辦，農村的教育相當一部分卻要農民投入。農民不管你年收入是一千元、還是兩千元均要交稅，名為農業稅、特產稅，少則一二百元，多則三五百元。而城里人月收入沒超過八百元的不用交一分錢，反過來政府還要給住房、交通、菜籃子等方面的補貼。現在机關加薪、事業單位加薪、下崗工人加薪、离退休人員加薪，但占人口多數的農民負擔卻在加重。為國家早期工業化作出巨大貢獻的廣大農民掙脫戶籍的束縛走向城市，卻被有的人蔑稱為“盲流”，有時甚至遭受被遣散的命運。“農民進城打工，由于沒有城市戶口，就只能是城市職業崗位上的臨時工。迄今為止，几乎所有城市企業在其招工簡章中把是否具備城市戶口為先決條件；几乎所有城市對外來人口的就業只在一個有限的范圍內存在，正所謂‘農村剩余勞動力從屬城市的剩余工作。’農民在城市承擔著最臟、最累和危險性最大的工作，享受著最低的待遇、最少的福利和几乎等于零的人身保障。”【1】農民進城打工不僅享受不到平等的國民待遇，反而平添了許多額外的負擔，在城里打工，除了身份証不交錢外，其他什么暫居証、務工証都交錢，名其為加強人口管理，無非不就是另外交几百塊錢增加農民的負擔。社會主義制度所要建立和維護的就是人人平等，人人充分享有各項權利，在本質上同特權制度不相容。原有的戶籍制度，人為地制造身份制度、制造特權，嚴重背离了社會主義原則。
【1】
遷徙自由是公民的基本權利，是對公民追求幸福生活實現人生价值的确認和保障。限制遷徙自由既是制造不平等，又是違背人性。遷徙自由給個人的自由發展開辟了無限廣闊的天地，肯定個人追求幸福的自由進程。當一個人被限制在一個地方不能發揮其才干時，對社會是一种損失，對本人也是一种极大的痛苦。遷徙自由反映了一國公民的人權和基本權利的廣度与深度，也体現了一國關于公民權利与政府權利的觀念。實行政府權力至上還是公民權利至上，其重要衡量標准就是是否确認公民的遷徙自由。
徹底改革戶籍制度，取消身份制度，實現人人平等，保障每一個人的自由遷徙權，將是我國民主進步史具有里程碑意義的大事。原有的戶籍制度，作為一种身份制度，無論是在道義上、法理上，還是在政治合法性上，都是應該拋棄的。九億農民天生享受不到平等國民待遇、人民天生享受不到遷徙自由的狀況不能再持續下去了。
三
徹底改革戶籍制度，實現遷徙自由，是我國經濟持續增長和現代化的迫切需要。“人口遷徙將成為推動中國現代化發展的重要引擎。”【2】改革戶籍制度，徹底拆除分隔地區和城鄉的“篱笆”、“圍牆”，形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移机制，將大大刺激消費、拉動經濟增長，而且將促進產業結构的調整与升級，實現經濟和社會的現代化轉換。
在人口自由流動的條件下，所有勞動力都可以參与所有的地區性勞動力市場的競爭。在這樣充分競爭的勞動力市場里，勞動力交易成本會大大降低，勞動力資源將獲得重新和最佳的分配，而且勞動力的積极性和創造性將得到最大限度的發揮。人們將為爭奪一個待遇高的工作而展開競爭，為獲得更好的工作而努力學習、勤奮工作，從而使經濟得到迅速發展。
戶籍制度的改革必然帶來城市人口的急劇增加。城市發展加快步伐，隨之了將加快物流的步伐，并再一次啟動經濟。這次經濟的啟動將首先會表現在城市基礎設施方面，從市政道路建設到住宅業的發展等都將在巨大的人口壓力面前加快發展。而是隨著農業人口急劇減少，將出現迫切解決机械化的需要，農業的机械化和電子化也將提高。
【2】
改革戶籍制度，給外來勞動力予以城市化，對當前的消費具有很強的刺激作用。外來勞動力沒有城市戶口，他總是抱著有一天我也許要离開這個城市的想法，在這种指導思想下，他的消費方式和行為都會是一种短期行為，他必然會把消費降低到最低限度，其收入儲蓄很高。而當他一旦獲得當地戶口后，他就覺得不管怎樣，我都是在這個城市里生活，那他周圍的城市居民的消費行為都會對他有一种示范作用，使他的消費行為長期化，將大大刺激消費增長。目前的國內外形勢要求我們擴大投資、刺激消費，很多人把啟動“內需”的希望寄托在農村。但是，啟動農村市場并非易事，目前農村社會保障制度极不健全，基礎設施嚴重落后，直接制約農村消費市場的形成。只有城市化的基礎設施，城市化的社會保障，才能大大促進農村消費潛力的轉化。
目前戶籍制度，把農民束縛在土地上，迫使他們也采取兼業經營，一方面經營非農業，另一方面還要經營農業，這限制農村土地流動，阻礙了農村現代化的進程。讓農民走向城市，讓土地流動起來，農業現代化才有希望。
農民進城，本身是巨大的市場需求和強大的經濟增長動力，而且是農業現代化的希望。同時，農民進城將有利于教育和現代化知識的普及，促進國民素質的整体提高；城市化能更有效的控制人口增長，會大大提高土地的使用率，減少土地的消耗，使環境的治理更為有效，從而也將更好地保障可持續發展的實現。
隨著市場經濟体制的逐步确立，戶籍制度已經成為“計划經濟”的最后堡壘。正如前面所言，戶籍制度作為身份制度，作為束縛個人自由的制度，是傳統社會的象征。改革戶籍制度，將促進社會、制度与人的現代化轉變，遷徙自由的實現是現代文明的標志。
四
徹底改革戶籍制度，實現遷徙自由，具有划時代意義，已經日益成為人們的共識。但仍然有相當一部分人頑固地認為，中國目前城鄉之間差距太大，不宜實行遷徙自由。他們認為由于城鄉存在巨大的差距，實行遷徙自由，必然導致農民大量地涌入城市，使城市問題進一步复雜化，因此主張暫緩戶籍制度改革，認為城鄉戶籍的划分、大城市人口的控制、農村人口遷往城市的限制，在相當長時期內不可能改變与取消，只有當城鄉發展相對平衡時才能實行遷徙自由。反對實行遷徙自由，主張限制農民進城，概括起來不外乎下面几种觀點。
(1)認為由于城鄉差距太大，實行遷徙自由，農村人口大量涌入城市，會導致城市的無限擴張与城市病。城市的無限擴張是不可能的，從世界各國的城市化經驗來看，城市的無限擴張的情況并沒有發生。因為在市場經濟條件下，城市的增長過程本身會產生制約城市膨脹的机制，例如城市擴張導致的規模不經濟，地价上漲，生活費的上升等。城市病有可能出現，但完全可以通過加強管理加以克服，而且從宏觀和發展的眼光看，城市不僅是“生產有效率”，也是“生態有效率”的居住方式。城市人均占用土地資源大大低于農村，城市化只會提高土地的使用率，減少土地的消耗，而城市的規模也使環境的治理更加有效。對于中國這樣一個人口密集、耕地資源緊缺的國家，城市化具有重要的生態效益。
(2)認為農村勞動力進城會導致城市居民就業的緊張。農民進城會加劇城市就業的競爭，但是我們不能以此來限制農村勞動力進城。在社會主義制度下，我們無法解釋通過束縛農民的遷徙自由、犧牲農民利益來保護城市居民利益的合理性。其實農民進城本身蘊含巨大的商机，大量低成本的農民工將大大提高城市的發展效益。農民進城將創造更多的就業机會，只會加劇就業競爭，而不可能導致就業環境的惡化。
(3)認為農民進城將會破坏城市的治安，有大量農民工犯罪為証。農民工犯罪，一方面是由于他們缺少經濟來源，另一方面是由于城市居民對他們的歧視，從根源上看是由于城鄉隔离的身份制度所造成的。解決城市治安問題，從根本上講，必須把農民工看成城市的居民。如果越來越多民工被整合到城市社會中去，而不是游离于兩种社會之間，相應就會解決治安問題。反過來，如果把農民限制在農村里，可能出現更多的問題，農村這些剩余勞動力在農村無事可做，可能產生更多的犯罪。
(4)認為當前城市人口密集、交通擁擠、基礎設施缺乏，不宜實行遷徙自由。可以說，我國城市的這种現狀恰恰是在沒有遷徙自由的制度下形成的該進的不能進、該出的不能出的局面所造成的。改善我國城市的不良現狀，解決辦法只能是實行遷徙自由，而不是限制遷徙自由。
城鄉差距太大，實行遷徙自由將導致農民大量進城，但要以此來否定遷徙自由，這樣的觀點顯然是站不住腳的。農民進城是大勢所趨，其負面影響只能通過加強管理來改善，堵是堵不住的。企圖等城鄉發展相對平衡，再實行遷徙自由更是不可能。我國巨大的城鄉差距，正是根源于僵化的戶籍制度。實現遷徙自由，將是城鄉平衡發展和全國共同富裕的必由之路。進入90年代中后期，城鄉居民人士均消費水平之比高達近3倍。這种城鄉收入超常規的不平等性，只能用農村人口向城市遷移，存在著嚴重的制度性障礙來解釋。如果沒有農村向城市遷移的巨大的制度障礙，那么我國就會有更多的人居住于城市地區，城鄉收入差別就不可能象現在那么大。城鄉分割的戶籍制度安排導致我國城市化落后，城鄉收入巨大的不平等性。因此，改革戶籍制度，加快城市化是城鄉差距的必由之路。從目前農村的發展來看，農產品价格已無進一步提升的余地，隨著加入世貿，農產品可能不升反降。而鄉鎮企業的發展速度在不斷放慢，一個重要原因就是由于缺乏城市化環境，很多人才不來鄉鎮企業。要提高農民收入，縮小城鄉差距，只能減少農民，讓農民向二三產業轉移，走城市化之路。讓農民呆在農村,不可能從根本上改善農民生活。目前我國仍有近70%的人口生活在農村，而農業產值僅占國民生產總值的不足五分之一。從全世界來看，1977年，世界城市人口比例占45%，國家占75%，發展中國家為38%，而我國僅占30.9%。可以說正是由于城市化進程嚴重滯后于工業化進程，才有這么大的城鄉差距。
從某种意義上講，目前關于暫緩戶籍改革的种种觀點，實際上是某些城市既得利益群体的要求。這些人一方面為了維護其既得利益，另一方面目光短淺，對社會發展缺乏想象力，看不到遷徙自由、農民進城所引發的巨大商机和社會變革意義，看不到城市自身發展的潛力，因此對遷徙自由充滿恐懼。城鄉應當協調分享利益分擔風險，農民不能總是享受不到平等的國民待遇。城市人應該有勇气來自農村的新城市人的生存競爭，城里的領導人（國家干部基本上居住在城里）必須有勇气還農民予公平。
五
自1978年實行改革開放政策以來，戶籍制度逐年有所松動。1984年，中共中央發布了一號文件，允許務工、經商、辦企業的農民自帶口糧在城鎮落戶。1992年國務院發布政策，從1993年元旦起全國停止糧票流通，全國開放糧油市場。從此，隨戶籍而來的廉价“商品糧”不存在，弱化了城市戶口的功能。1944年國家又出台了取消戶口按照商品糧為標准農業戶口和非農業戶口的“二元經濟結构”，而以居住地和職業划分農業和非農業人口，以常住戶口、暫住戶口，寄住戶口三种管理形式為基礎的登記制度，并逐步實現証件化管理的總体思路。与此同時，一些大中城市也相應出台配套改革措施，如上海、深圳分別采取藍印戶口制度吸引人才与資產。1998年8月，國務院發出了《關于解決當前戶口管理工作中几個突出問題的通知》。該通知規定：實行嬰儿落戶隨戶隨母自愿的政策。對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前儿童應當优先解決。放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根据自愿原則准予在該城市落戶。男性超過60周歲、女性超過55周歲、身邊無子女、需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶。在城市投資興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所，合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可准予在該城市落戶。
歷年的改革，特別是1998的改革，使戶籍制度具有一定人情味，人民的遷徙自由有一定的擴大。但是，目前我國戶籍制度的力度仍遠遠不夠，仍然是一种束縛人的自由的制度，一种身份制度，仍然是計划經濟的最后堡壘和現代化發展的絆腳石。戶口限制政策仍极為嚴格，農村勞動力不能自由流向城市，城市間的戶口遷移仍受嚴格限制。已放開的戶口遷移僅考慮到親屬關系和吸收人才資金，不能反映市場經濟和現代化的需要；一些城市雖向外地人開了一道口，但在背后仍附加了种种限制條件，如北京仍只允許大學本科以上高科技人才進京;大多數企業單位招工，仍把戶口作為其中一個不可缺乏的硬件；進城農民由于沒有城市戶口，在城市額外負擔暫住証務工証等名目總多的費用，在農村的各种稅費則一分不少；(4)城鄉的社會福利待遇仍有巨大的差距；(5)已出台的措施，法律層次不高，基本上是行政規章行政措施；其中很多規定還僅具有指導意義，約束力不夠，存在不少漏洞；等等。
總之，戶籍制度雖有所調整，但無根本改觀，遷徙限制、戶口歧視仍然作為一种制度和政策存在。正如前面所說，實現遷徙自由的時机已成熟；政府必須還人民予遷徙自由，還農民予公正。遷徙自由的實現，將极大推動經濟的增長和現代化的實現，我們不能再為少數人的眼前利益，而喪失這良好机遇。
六
徹底改革戶籍制度，實現遷徙自由，是大勢所趨，是歷史發展的迫切要求。不過，實行這一變革則是一項复雜的系統工程，必須聯系到戶籍制度、就業制度、財政制度、社會保障制度、市政制度、政治体制等作綜合的改革。
應該盡快把“遷徙自由”重新寫入憲法，作為基本權利加以嚴格的保護。作為憲法規定的基本權利，當其受到其他法律侵犯時，可裁定該法律實效。美國最高法院曾裁定加州政府違憲，因為其歧視從外州移入的窮人。在加州窮人每月能領取600美元的救濟金，而從路易斯安那州移入窮人每月只有200美元救濟金。最高法院說加州的規定侵犯公民的基本權利——遷徙自由。作為憲法規定的基本權利，通過違憲審查制度，遷徙自由將能得到更好的保護。
(2)通過統一立法，規范戶口管理，避免各地自行其是和實行地方保護主義。目前在改革探索中，國家出台許多指導性措施，各地出現各种試驗性地方戶口，有的采取地方保護主義的政策。有必要通過國家立法，使中國公民在中國境內都能享受同等待遇的戶口管理制度。
(3)改變戶口管理方式，實現遷徙自由。取消城鄉之間、地區之間遷徙的行政限制，戶口管理机關僅是确認申請人所提供的有住所和生活來源的証据，并加以登記為本地常住戶口。
(4)合理确定遷徙自由的法律界限。与其它自由一樣，遷徙自由并非絕對權利，政府可對其依法限制。遷徙自由的實質是要取消從農村到城市從小城市到城市的遷徙限制,并不排除國家為保護國家安全公共秩序公共衛生或風化或他人權利的法定限制.
(5)進城落戶的農民，應該享受与城市居民同等的就業、就醫、子女入托、入學等社會服務，使他們成為真正的城市居民。
(6)推進農業現代化，提高農民收入，減輕農民負擔，弱化城市居民的特權，逐漸實現全國范圍內統一的社會保障制度。
(7)對于農民以及進城民工應予特別保護。農民在市場經濟中處于弱者的地位,解決農民問題不能只是把他們推向市場,農民已經為現代化做出太多的犧牲，國家應該實行以工補農的政策(這也是市場經濟國家通行的政策)。對于進城農民，也應予更多的支与幫助，否則對于他們，遷徙可能只是從貧窮的農村到城市的貧民窟。
(8)應該健全民意表達机制，特別是農民利益表達机制，來監督這一改革過程。從某种意義上講,農民長期沒有其實際利益代言人,國家干部都居住在城里，是遷徙限制、戶口歧視的制度性原因。
(轉自<<思想的境界論壇>>)
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