【大紀元10月28日訊】0．前言
不/半民主國家本身不服膺民主、不尊重人權，卻常以犬儒的態度來評斷西方民主國家的政治制度和文化。它們的虛僞自然不足爲訓，然而第三世界的民主派也不必因此爲一概歐美制度背書。民主化本來就是一個不斷進行的過程，因此，就連資深的民主國家包括紐西蘭、義大利、日本乃至英國（區域政府）都在90年代後改革、推進本身的選舉制度。美國總統大選的‘選舉人’制度舉世無雙，曹長青先生大作〈美國大選和‘選舉人’制度〉 一文（《觀察》2004-10-20）認爲它穩定了美國的民主，其中論點卻難以令人信服。
曹文爲它列舉了四個好處：甲，保護小州的利益；乙，可以通過贏者通吃的方式，一次到位産生總統，避免第二輪選舉；丙，「選舉人」制度可以立即産生總統，而避免全國人頭計算選票；丁，不産生衆多小党，使憲政制度比較穩定。四者之中，丙並不成立，因爲採取選舉人制度一樣要點算選票，可以不論；乙則漠視了不同選制設計背後的考量，過度簡化討論；而甲和丁建立在‘地方分權’和‘政治穩定’這兩個特定的規範性選擇上，但是，‘選舉人’和兩者的因果關係恐怕需要更仔細檢驗。
本文分成六個部分。第一部分介紹三種主要的總統選制，並在概念上厘清美國選制與他國的差別。第二部分提出兩個評估選舉制度是否民主的標準。第三部分分析 ‘分區算票’（選舉人體制的實質結果）的不同可能。第四部分檢驗‘選舉人’體制和地方分權與政治穩定的關係。第五部分介紹一個對‘選舉人’體制比較知情（informed）的辯護。第六部分則分析爲什麽選舉改革不能成功並總結。
1．總統選制與美式特色
總統選舉由於只選一人，不可能采行比例代表制，因此在歸類上都屬於‘多數選制’家族（majoritarian systems） 。因爲只可能有一個贏家，它必然是‘贏者通吃’；其三大選制的分別在於如何界定和選出‘贏家’。最簡單的制度只要求‘相對多數’。當主要候選人超過兩組時，贏家可能得票不過半而威信不足，因爲畢竟反對他的人還多過支援他的人。2000年臺灣總統選舉就是最好例子。
‘兩輪選舉’和‘優序投票’（preferential voting）這兩種設計，正是爲了避免出現少數總統而産生的。如果領先者得票不過半，前者就允許讓所有選民在得票最高兩名候選人之間再做選擇。這種制度可以阻止極端政黨當選，譬如法國2002年大選，當極右派的李龐擠掉社會黨候選人進入第二輪，中間偏右的希拉克在左派選民‘兩害相權取其輕’的支援下以82.2%高票當選。這種設計不但不會‘扭曲選民意向’，反而確保多數選民不會因爲沒有‘棄保’而便宜了最討厭的候選人，或者被逼作出錯誤或不必要的‘棄保’選擇。除了法國，俄羅斯和許多東歐國家，以及最近選總統的印尼，都採取這種制度。它有兩個壞處：第一，舉行第二輪選舉需要更多資源時間，也可能會降低選民的投票意願；第二，由於政黨可以在第二輪選舉時才結盟，可能造成曹先生所擔心的小党林立局面。
‘優序投票’則讓選民一次過列出其第一、第二、第三……選擇，如果沒有候選人得到過半的第一選擇票，則殿后的候選人被淘汰出局，其選票則根據第二選擇分派給其他候選人，直到出現過半當選者。這種制度同時避免了少數總統和兩輪投票，不過總統選舉采行此制的國家寥寥無幾，斯里蘭卡(1)是其一。
美式總統選制雖然以選舉人(2)爲仲介，但是他們按常規並不自由投選，而是直接代表特定的候選人；因此並不算是間接選舉，只是分區選舉（districted
election）。從對美國政治體系影響的角度來看，它有三個獨立的構成要素。
第一個要素是各州的選舉人席次分配。目前的制度是各州參議員加衆議員的數目。衆議員各州人數不一，每十年參照人口比例調整一次，比較平均，而參議員則每州一律兩位，因而增加了小州的代表性。所謂‘有利小州’的說法，其實只是這一部分，和其他部分並不相干。
第二個要素是選舉人席次的數目與分配。除了緬因和尼布拉斯加兩州，其他州份都以州爲一個多席次選區，贏者全拿。這部分的設計影響選舉的不確定性和‘無用選票’，我們將在第三節討論。
第三個要素是選舉總統的最終程式。候選人必須取得過半的選舉人票才能當選；否則，將由衆議院和參議院以每州一票的方式分別選出正副總統。選舉人票必須過半的這設計其實可能危害民主與政治穩定，我們將在第四節分析。
整體而言，由於美制並不要求普選選票過半，因此還是屬於‘相對多數選制’的一種。
2.評估民主選舉的兩個考量
要評估一個選舉制度的優劣，我們首先要確定評估的標準：它到底被期望能促成/落實什麽？曹文的第一和第四個‘好處’爲我們建議了兩個考量：地方分權的聯邦精神和排斥小黨的政治穩定。這兩個標準固有其可取之處，但並非民主的基本要素——民主完全可以是中央集權或者多党林立的。
民主選舉的最低公約數是什麽呢？選舉要怎樣才算比較民主？本文採用兩個標準：低‘無用選票’（waste vote）與高‘不確定性’。兩者都取決於選情，但也相當程度上受到體制的影響和牽制。‘無用選票’在政治學上指的是投給輸家的選票，因爲它們不能選出代表。‘無用選票’製造兩個相連的問題。首先，‘無用選票’越高，就表示越多選民的偏好並無法被代表，體制的合法性也越趨單薄。試想一下，如果在多角混戰中突圍的當選總統或議員只取得20% 選票，投下‘無用選票’的80%選民怎麽可能會信服？在設計上，英美‘相對多數制’無疑不如歐陸盛行的比例代表制、法式兩輪制和愛爾蘭、澳洲、斯里蘭卡等國的‘優序投票’(4)。 英美選制在社會分歧低時不出問題，在社會嚴重分裂時（譬如多族群社會）就可能把社會進一步撕裂。第二，選票既然‘無用’，選民的投票熱誠和政黨取悅選民的動機都會降低。選舉連接‘國家-公民’和‘精英-群衆’的功能自然會受損，轉而進一步降低體制的合法性。
‘不確定性’指的是選票影響公職分配結果的機會。如果選情一邊倒，譬如說閣下住在英國某個政黨的‘安全區’ 內，不管您投誰，都是多一票不多，少一票不少；因此，投票只能讓您表達政治立場，而不可能改變大局。這種結果不但會降低選民的投票意願，也會降低候選人和政黨討好選民的需要，自然不利於選民制衡政客的民主構想。美國政治學家Przeworski主張：“民主是一個‘有序的開放結果’或者‘有組織的不確定性’的制度（a system of ruled open-endedness or organized uncertainty）”
(1988:61-2) 如果我們認可權力輪替是實質民主的必要條件，那麽越容許安全區出現的選舉制度便越不民主。
低‘無用選票’和高‘不確定性’這兩個要求，在不同體制下有時同路有時殊途。在比例代表制下，‘無用選票’會偏低，政黨的全國席次比較不會暴起暴落，但是，選民卻很比較有可能改變個別選區的席次分配。(5) 在相對多數制下，兩者卻是此消彼長。如果選區競爭激烈，則不確定性高，但到頭來也可能出現近半或過半的‘無用選票’；反過來說，如果是堡壘區，不確定性近於零，但‘無用選票’也會比較低。而全國性政治版圖會不會有大改變，則看有多少‘關鍵選區’和游離選票流向的大小。‘兩輪制’和‘優序投票’則大致介於兩者之間。
3．‘分區算票’的不同可能
既然是總統選舉，並且采行‘相對多數制’，美式民主本來就面對一定限制；我們要評估的是：‘選舉人’體制所造成的‘分區算票’到底如何改變這些限制？一個選區變爲多個選區，一場選舉也就變成多場選舉，因此，每一區都有各自的不確定性和無用選票。堡壘區不確定性和無用選票都低；前線區反之。
如果選情本來一面倒，分區會約略增加翻盤的機會，這是一個爲選舉人體制辯護的知情理由，我們會在第五節討論。
如果兩個候選人平分秋色，分區算票就可能會造成兩種狀況。第一，如果其中一個候選人的支援力量過度集中在少數選區，那麽就算他得到比較多的整體選票，他還是可能輸掉選舉。全國‘無用選票’因此不必要也不合理地增加了。1824年來的45屆選舉中，這種局面出現了三次：1876，1888和2000，比例爲15分之1，是高是低見仁見智(6)。 沒有人可以保證歷史不會在本屆和未來重演。第二，不管最後結果是否公平，只要其中一個候選人在其中一些州穩操勝券，這些安全州（所謂‘紅州’和‘藍州’）就失去了影響最後大局的機會。舉例說，如果你住在加州，這裏從1992年開始連續三屆支援民主黨，是所謂‘藍州’，55張選舉人票被視爲凱利囊中物；您投布希或凱利一票都不能加強他們的勝算。明乎此，我們就不難理解，爲什麽在2000年大選中紅藍得票相差超過10個百分點的29個州，投票率會比其他21個州平均低3個百分點了；而本屆選舉，住在堡壘州的60%美國選民幾乎不會看到任何競選的電視廣告！
分區算票在設計上其實有兩個選擇：第一，一個選區分配一位還是多位選舉人？第二，如果多位，席次怎麽分配？贏者全拿抑或比例分配？48個州和首都特區都採取“多席次選區、贏者全拿”的配套。
另兩州采行的“緬因-尼布拉斯加”方法基本上是單席次選區：兩位選舉人由全州像選參議員般一起選出，其他選舉人則由衆議員選區一區選一位。這種設計如果設用於全國，就會有50個兩席選區和488個單席選區。如此一來，原有的前線州固然烽火連天，大的堡壘州如加州、德州、紐約州等也難免會分裂出一些前線選區。競選活動屆時自然不得不涵蓋更多地區。有趣的是，緬因和尼州分別是民主黨和共和黨的強州，這個設計並不能改變一党全勝的結果。這個設計有兩個弱點：第一，如果兩黨支援力量在各選區不均衡，那麽少數黨可能更有機會獲勝；第二，這個狀況製造誘惑讓州政府當局任意劃分選區(所謂gerrymandering）以強化本黨優勢，影響選舉公正。
分區算票的另一種方法是‘多席次選區、比例分配’。這個方法的最大好處是：每一州都會成爲兵家必爭之地，州級的‘無用選票’會降至最低。在全國層次，得到多數選票的候選人落選、導致‘無用選票’不必要地過半的可能性也會降低。 這個方案到現在還沒有一個州實行，但是科羅拉多州此次投票同時會公投決定是否接納推行它的‘第36修正案’。如果此案通過，它將立即生效，科州的9張選舉人票將按比例分配給兩黨。以一項最新民調的48%對47%來預測，科裏將得5票，布希得4票，而非克裏全得，布希全失；州級‘無用選票’從不投克裏的52%降至克裏布希皆不投的3%；換句話說，97%的科州人民都有機會影響全國選情，有47%不必提早出局。
4．選舉法規的政治後果
曹文提出‘有利小州’和‘不利小黨’兩點爲選舉人制度辯護，認爲它符合美國國情，有利美式憲政。我對這個辯護有兩點看法。第一，對民主制度的審計不能以‘國情’爲標準，否則中共等專制政權的體制都不可批評了。民主理論家Beetham指出：“把我們對民主的觀念全盤建立在一套既成的體制和做法上，無法幫助我們回答那重要的關鍵問題：它們怎樣才能更民主些？”（1994：27）。‘聯邦主義’和‘兩黨制’雖然有其優點，個人也相當認同；但我們應當記得：它們並非國家權力設計和政黨體系的唯一民主選項。第二，即使我們推崇這兩者，它們和‘選舉人’體制的因果關係恐怕並非如曹文所述者。
今天，美國選舉制度真的有利小州嗎？上一屆大選中指點江山的佛州有25票，是第四大州。本屆大選的18個前線州（根據BBC）， 11州的選舉人票數目大於中數8票，排名4到22之間，其中5個更名列十大。另一方面，最小的11個州都不是前線州(7)。 難道曹文和所引的那位丹佛教授都弄錯了？
其實，如上一節所解釋，美式選制有三個構成要素。對小州有利的只是第一個要素：選舉人票的分配。第二個要素：選舉人席次的數目與分配方法，不問大小，只問選情，所有堡壘州都要吃虧。‘選舉人’體制的設計者麥迪遜在《聯邦主義書》（The Federalist Papers）第十篇主張爲什麽大國有利民主時申論：州越小利益則越單純，越有可能出現多數欺壓少數的暴政。按照這個邏輯推論，小州既然比較傾向于成爲堡壘州，自也應該在政治上無足輕重。因此，如果保留‘選舉人’體制的理由是要促進小州權力，那麽第二個要素就必須改革，譬如採納擬議中的‘科羅拉多方法’，第一個要素有利小州的影響才不會被抵消。
曹文提出的另一個理由是政治穩定，選舉人體制避免了小党林立和聯合政府，並舉印度的24黨聯合政府爲反面教材。多黨制和聯合政府常常被視爲雙胞胎，實際上它只可能發生在像印度這般的內閣制國家。美國的內閣是由總統提名參議院通過的，不可能出現聯合政府。然而，總統制國家一樣有自己的問題：當總統和國會多數不同黨派時，就會出現‘分裂政府’（divided
governments），在美國就屢見不鮮，而‘選舉人’制度並不能阻止這種情況出現。其實，內閣制成功的例子遠比總統制的多，多黨政府也不儘然是壞事，不過不在本文範圍內，不贅(8)。
選舉法規的確會影響政黨數目，在這方面最周全的理論應該是Gary Cox的
’Making Votes Count — Strategic Coordination in the World’s
Electoral Systems’ (1997)。他在兩方面厘清了前人的觀點：第一，全國的政黨數目取決於行政權力，而非立法機構的選舉制度；第二，選舉制度只是限制政黨數目，決定政黨分散程度的第一個因素是社會的多元性。
從第一點出發，我們可以預期，只要美國采行總統制，並且讓總統掌握大權，兩黨制就不可能消失。這不代表說小党不會冒起以其支援力量威脅兩黨在政策或利益上做出妥協，曹先生對‘政治分肥與交易’的合理擔心。然而，這其實正是現有‘選舉人’體制被批評的一個理由，因爲它的第三個要素‘最終選舉程式’要求當選者取得過半選舉人票，如果兩大黨都不過半，第三党候選人的少數選舉人票便奇貨可居。因此，如果要避免政治交易，‘選舉人’體制反而非局部改革不可。
從第二點出發，我們可以預期，就算美國改行內閣制兼比例代表制，兩黨制都可能永遠存在。美國社會只有‘保守-自由’（某種程度上是城鄉的價值差異）一個主要的政治分歧，階級分歧隱晦得連社會民主主義政黨都出現不了；而兩大黨又是少有的柔性政黨，特別能相容並蓄；再公平的選制也不大可能催生多黨制。看看愛爾蘭、馬耳他儘管實行‘英式比例代表制’，也分別只有2.5黨和兩黨，便知道社會多元性的影響會比體制的誘因關鍵。
5．數學的辯護：分區算票可以阻止暴政
曹文中那位丹佛教授的感歎「這一制度在過去兩百年裏一直很奏效，美國人都被慣壞了」，體現的是政治保守主義：制度能夠長期運作，必然有可取之處，因此不要自作聰明去輕易改變。麻省理工學院的物理學家Alan Natapoff認爲，開國先賢無心插柳留下了一套可以避免暴政的絕妙設計，但他窮二十年之功用數學計算出一張選票在不同情境下扭轉乾坤的或然率，精密地論證其觀點。
Natapoff 認爲民主不僅是一人一票，而且要儘量增加每一張選票的分量。如果在暴君面前，每個人的選票等值，卻不能推翻暴君，那麽零功效的等值並不能保障民主。一張選票的分量要怎樣衡量？Natapoff的定義是兩個候選人瓜分其他所有選票、勝負就看這一票投誰的機會。兩人打成平手，意味著沒有人掌握穩固的多數，因此不能推行只利多數、不利少數的暴政。多數孕育暴政，這種對多數的不信任可以上溯至開國先賢包括麥迪遜本人對民主的看法。從另一個角度來看，一票定江山，意味著最高的不確定性和最有用的選票，Natapoff的‘選民權力’因此與本文第二節兩個標準有相通之處。
選民權力大小，取決於兩個因素：選民人數與選情。選民人數越大，一張票的價值就自然越小。選情越一邊倒，一張票的價值也同樣越小。在人口上億的大國，如果選情一邊倒，選民所能發揮的力量就幾乎等於零。分區算票的好處就是提高個別選票的力量；因爲全國劃成多個選區後，就難免會有一些選區會勝負難判。而這樣的選區越多，最終戰果的變數就會越大，個別選民的權力就會越大。
我們可以進而推論：選區劃分得越小越多，領先者的全國優勢就越有可能被削弱；因此，選情越一邊倒，選區就應該越小。然而，選區越小，如上述麥迪遜的申論，卻越容易出現一個穩定的多數群體，因而減低選情的不確定性。對Natapoff而言，51個州級選區因此勝過500個小選區。他在1996年的精密推論因此達致簡潔結論：維持現狀最好。
Natapoff的觀點和本文第三節的批評豈非相悖？不然，因爲以上立論的前提是選情一面倒的狀況。其立論的另一面是：當選情難捨難分時，分區算票不但幫不上忙，反而會削減選民的權力。這兩屆選情正是如此。因此，選舉人體制應不應該改變的問題，至此不再是主觀的價值選擇，而是客觀的實證檢驗：美國總統選舉到底是一面倒的多還是難捨難分的多？
從資料去看，過去180年45屆大選中的確有30屆當選總統以超過5分點的選民多數票壓倒對手。把時間縮短到戰後的14屆選舉，這種情況仍然占64%。Natapoff的論點無疑得到了支援。未來的選舉會不會像這兩屆一樣激烈，還是回復舊觀，沒有人知道。從統計學跳回現實政治，我們卻可以預測，縱然現有分區算票的方法增加了一邊倒大選的不確定性，堡壘州選民被忽略、以致連電視競選廣告都看不到的情況永遠不會改變。選制改革如果會減低分區算票的不確定性，但是它也會令競選活動擴散至全國各地，應該也能增加選情的變動。
總結來說，這個討論的第一個問題應該是：選制改革對選情不確定性的淨變化有多大？或者說，如果說現行制度能夠更好地‘防範暴政’，這個‘更好’到底有多‘更’好？這個實證性問題當然不容易回答，我們只能預測。第二個問題則是規範性的：縱然這個差異真的有利於全國，其代價是不是應該由那些因爲住在堡壘州而選票貶值的公民付出？第三個問題如果需要，會是診斷性的：選舉制度（及其改革）應該如何平衡整體利益和個體平等？這些問題顯然都不可能有傳統智慧的簡單答案。
6．爲什麽選制改革不能成功？
爲什麽‘過去兩百多年裏，美國國會曾有700多項法案要取消「選舉人」制度，但最後都以失敗告終’？我並不認爲這就代表現有體制的存在是合理的。義大利和日本戰後的選舉制度助長了金錢和派閥政治，一直爲人所詬病，卻也要等到冷戰結束後才能改革。紐西蘭兩党精英本來一直抗拒選制改革，卻不得不在1993年就選制問題舉行公投，並在1996年改行德式單一選區兩票制（MMP）。
民主國家的選舉改革，和專政國家的民主化一樣，必然會面對既得利益者的反對。如果美國改革選制，不要說改成‘絕對多數制’或者廢除‘選舉人’，即使是‘緬因-尼布拉斯加’或‘科羅拉多’方案，也可能會傷害現有許多政商精英包括遊說、公關、媒體等選舉相關行業的利益。全國走透透要花更多時間精力，全國打廣告都要花更多錢，政治獻金每一美元的價值自然也要降價。此外，美國精英與群衆大都崇尚兩黨政治，不願第三黨崛起，雖然這種擔憂未必爲學理所支援。
‘途徑依賴’（path dependence）的問題是否容易克服，部分取決於制度的剛柔。1992年時，61%美國人同意修改憲法以避免總統在選舉人票不過半時由衆議院選出。可是，美國憲法不容易改。1969年時廢除選舉人的憲法修正案在衆議院以338對70的絕大多數票通過，但卻無法在參議院取得三分二支援。反對廢除的不是小州，而是強調州權的‘南方’各州。不過，如何選出選舉人是各州的權力；因此有緬、尼兩州的局部改革。如果科羅拉多方案能夠在此次公投中過關，或許選制改革便能逐步擴散。
選舉制度影響深遠，如何確定與選擇選舉法規與其意涵也並不容易，但卻是中國、古巴、馬來西亞這些國家在民主化/再民主化後不能不考慮的問題。它山之石，可以攻錯。感謝曹先生大作讓我們有機會詳細討論美式選制。本文謬誤之處，尚請高明指正。
注：
1）斯里蘭卡的選制只允許第一和第二選擇，所以選民必須猜測誰會是第一和第二領先候選人。
2）選舉人在開國初期是由各州議會選出，一直到1824年的第十屆選舉才全面由普選産生。
3）首都哥倫比亞特區沒有參衆議員，但是有三位無表決權的衆議院代表；其選舉人數目也就是三位元。
4） 愛爾蘭的‘優序投票’稱爲‘單一可轉讓選票’(single transferable vote， STV)，其實是比例代表制（PR）的一種，常被稱爲‘英語系國家的PR’ 。本文中的比例代表制，如果沒有特別說明，指 的是歐陸發揚和通行的‘名單比例代表制’（List PR）。澳洲的‘優序投票’稱爲‘替代選票’（Alternative vote），在歸類上屬於‘多數選制’，其實是英式‘相對多數’的改良版。
5）香港9月立法會選舉采List PR，連許多明星候選人也‘告急’。臺灣12月不分區立委選舉採用屬於‘半比例代表制’ (Semi-PR) 的‘單一不可轉讓選票’(SNTV)，也是幾乎區區劇烈。
6） 另外一次，1824年，由於沒有候選人取得過半選舉人票，結果總統由衆議院選出。當選的是選票與選舉人票都居次的候選人。
7) 第41大州的夏威夷在最新民調中已成爲前線州。
8) 臺灣的‘五權分立’體制實際上是總統制，今天立法院‘朝小野大’就是‘分裂政府’的例子。臺灣的例子足以說明，總統制並不利於社會分歧巨大的國家。
參考：
Beetham, D. (1994) “Key Principles and Indices for a Democratic Audit”
in Beetham, D. (ed) Defining and Measuring Democracy (London: Sage
Publications)
Encyclopaedia Britannica. http://search.eb.com/elections/
Hively, W. (1996) “Math Against Tyranny”, Discover magazine, November,
1996. http://www.avagara.com/e_c/reference/00012001.htm
Natapoff, A. (1996) “A Mathematical One-Man One-vote Rationale for
Madisonian Presidential Voting Based on Maximum Individual Voting
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Przeworski，A. (1988) “Democracy as a contingent outcome of
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and Democracy. Cambridge University Press.
Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/U.S._Electoral_College
──轉自《觀察》(http://www.dajiyuan.com)
