王赫:美國的台海雙軌政策走向盡頭?

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【大紀元2022年05月12日訊】這幾天,圍繞美國對台政策及其表述問題,美中又在較量。

5月5日,美國國防部發言人柯比罕見地說,中共國防部「錯誤地聲稱」美國堅持「一個中國原則」,相反,4月20日的美中防長通話中,「國防部長奧斯汀明確表示,美國仍然致力於『一個中國政策』,即《台灣關係法》、三個聯合公報和六項保證。」柯比表示,美國是認為中共領導人習近平的意圖是2027年之前擁有攻擊台灣的能力,但不是說習在2027年之前打算這麼做;美方不希望看到台海現狀以單方面的方式進行軍事改變。美國堅持「一個中國政策」,將提供和銷售軍事系統以幫助台灣進行自衛。

也是5月5日,美國國務院更新官網「美台關係」網頁,多處大踩中共自稱的「紅線」。例如,在「美台事實清單」(fact sheet)部分中,美國刪除了舊版中關於美中1979年聯合公報中「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」、「台灣是中國一部分」等相關敘述,也不再提及「美國不支持台獨」,等等。5天之後,中共外交部發言人趙立堅在記者會上跳腳,稱這是「虛化、掏空『一中原則』的小動作」。

柯比的「糾正」與「美台關係事實清單」的更新,表面上是文字上的改動,表現的卻是美國在處理兩岸關係的問題上的重大變化,即從戰略模糊走向戰略清晰。

本文以為,自1972年尼克松訪華以來,美國的台海政策一直在走「雙軌」,現在台海形勢日益緊張、應對中共攻台已在議事日程之中了,「雙軌」的空間越來越小、以至於無。

美國的台海「雙軌」政策

大家知道,美國有一種特殊的複雜的「中國情結」。比較而言,同是共產政權,美蘇建交用了16年(1917—1933),而美中建交竟用了30年(1949—1979)。自尼克松起,台灣就是美中關係中的一個最大問題。美國雖然對中共大讓步(從建交、準盟友到「戰略夥伴關係」、「新型大國關係」),對台灣卻也沒有放棄,實行的是「雙軌」政策。

例如,第一個中美聯合公報(1972年2月28日)中,美中各自聲明,而美方一方面尋求同中共關係正常化,另一方面又劃了條底線,即反對中共武力改變現狀,將和平解決台灣問題和「從台灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標」掛鉤。這從此成為美國台海政策的基軸。中共呢,嘴巴硬(「解放台灣是中國內政,別國無權干涉;全部美國武裝力量和軍事設施必須從台灣撤走」),但無攻台實力,且又要聯美反蘇,也只能認了。

「雙軌」在中美建交過程中也極突出。卡特政府(1977–1981)繞開國會,承認中共政權是中國的唯一合法政府,大體接受中共的對台「斷交」、「廢約」、「撤兵」三條件,但守住了一條最後的底線,即不承諾停止對台軍售(只是擱置一年)。當時,鄧小平親自參加談判,力圖打掉對台軍售,但失敗了,為求儘快建交(中共已決定「改革開放」,對美「開放」),只得把這個問題「掛了起來」。

中共沒料到的是,由於卡特政府讓步太大,招致美國國內政治反彈,1979年1月1日建交之後幾個月內,美國會就制定了《台灣關係法》(卡特1979年4月10日簽署生效)。該法明示:「美國作出同中國建立外交關係的決定是以台灣的前途將以和平方式決定這種期望為基礎的;凡是企圖以和平以外的方式來解決台灣問題的努力,都將會威脅西太平洋地區的和平與安全,引起美國的嚴重關注。」並提出「美國將使台灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務」,使之「保持抵禦會危及台灣人民的安全或社會、經濟制度的任何訴諸武力的行為或其它強制形式的能力」。

美對台軍售,中共如刺在喉;《台灣關係法》,中共耿耿於懷。而1981年里根就任美國總統後,表示「充分實施」《台灣關係法》,向台灣出售性能有所提高的武器。中共惱羞成怒,赤膊上陣,火力全開。幾經折衝,里根政府由於種種原因,與中共達成第三個聯合公報(《八‧一七公報》)。

在該公報中,美方作出重大讓步。首先,美方「理解並欣賞一九七九年一月一日中(共)國發表的《告台灣同胞書》和一九八一年九月三十日中(共)國提出的九點方針中所表明的中(共)國爭取和平解決台灣問題的政策。台灣問題上出現的新形勢也為解決中美兩國在美國售台武器問題上的分歧提供了有利的條件。」(但事實上,中共並沒有承諾不以武力解決台灣問題。中共稱「和平解決」不等於「承諾放棄使用武力」。鄧小平曾說:「我們堅持謀求用和平的方式解決台灣問題,但是始終沒有放棄非和平方式的可能性,我們不能做這樣的承諾。」「這是一種戰略考慮。」)

而就在這個基礎上,「美國政府聲明,它不尋求執行一項長期向台灣出售武器的政策,它向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平,它準備逐步減少它對台灣的武器出售,並經過一段時間導致最後的解決。」

美方深知這個公報存在的問題,又一次走了「雙軌」。1982年8月17日,公報簽署當天,里根總統發給國務卿舒爾茲、國防部長溫伯格一份備忘錄,內容指出,美國同意減少對台軍售的意願,全然以中共持續其和平解決台灣與中(共)國分歧的承諾為先決條件。「眾人應清楚理解,上述二者之關聯性是美國外交政策中一項恆久的必要要求。」備忘錄並提到,「美國對台提供武器之性能與數量完全視中華人民共和國所構成之威脅而定。」無論就數量和性能而言,「台灣相對於中華人民共和國的防衛能力皆應得到維持。」這份備忘錄的內容不僅是里根任內,後任的美國政府也仍然遵守,到如今仍是如此。這份文件在2019年8月30日,由時任美國國安顧問博爾頓(John Bolton)簽署解密。

美國公布涉台軍售機密文件

除了這個備忘錄之外,里根政府至少還有兩個政策行動。一是1982年7月10日,時任國務院副國務卿伊戈伯格(Lawrence Eagleburger)「在白宮戰情室」(The Situation Room)單位名稱下發電給美國在台協會台北辦事處處長李潔明(James Lilley),電文明白指出,里根批准的關於對台軍售的做法「沒有超越美國以往的立場,也沒有同意鄧小平要美國做出承諾,在一定時間內終止軍售的要求」。

一是1982年8月17日,即《八‧一七公報》簽署當日,美國國務卿舒爾茲(George Shultz)發電報給美國在台協會台北辦事處處長李潔明,主題是「對台灣的保證」(Assurances for Taiwan)。根據美國在台協會的中文版本,這「六項保證」是美國:未同意設定終止對台軍售的日期;未同意就對台軍售議題向中華人民共和國徵詢意見;不會在台北與北京之間擔任斡旋角色;未同意修訂《台灣關係法》;未改變關於台灣主權的立場;不會對台施壓,要求台灣與中華人民共和國進行談判。

2020年8月31日,美國政府正式解密上述兩份機密電報。時任國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)說,「因為北京有一個習慣要扭曲(distort)它,因此我們應該儘可能經常回去查閱那些事實。」「那些事實很清楚。美國長期以來維持一個中國政策,這不同於北京的『一個中國原則』,中國共產黨在一中原則下宣示對台灣的主權。美國對台灣的主權不持立場。」

史達偉強調,美國完全沒有改變長期以來的政策。美國正在做的,是在與台灣的交往上「做一些非常重要的更新,以更好地反映那些政策並對形勢的變化作出回應。那些調整非常重要,不過仍然在我們的一個中國政策界線內。」

那美國為何「被迫」(compelled)要更新對台政策呢?史達偉說,這是出於兩個原因。首先是北京對地區和平穩定與日俱增的威脅,「讓我們搞清楚,這些破壞穩定的行動是來自北京,不是台北或華盛頓」。其次,只是要反映美台日漸深化的關係,「我們與台灣的關係不是我們與中華人民共和國雙邊關係的附屬。我們與台灣的友誼與合作是獨自一體的,源自於對彼此的共享價值、文化好感、商業和經濟關係」。

台海雙軌政策已難以為繼

美中建交以來,為確保台海和平,美國在施行台海雙軌政策上是很用心的。當然,這個雙軌不是平行的,重心放在中共這邊,因為對中共抱有幻想、搞綏靖,對台灣只是提供了一個底線性的安全保證。操作上,是搞雙向抑制。一方面,抑制中共對台動武;另一方面,抑制台灣搞獨立。

例如,克林頓政府(1993年—2001年)與中共走得很近,不僅將最惠國待遇與人權脫鉤,還放中共入WTO。克林頓1998年訪華時首次公開重申美國對台的「三不政策」:不支持台灣獨立,不支持一中一台,不支持台灣加入只有主權國家才能參加的國際組織。但也是克林頓,在1996年台海危機時(為阻止李登輝在1996年中華民國總統選舉中連任,中共向台灣外海發射飛彈,舉行兩棲登陸作戰演習),緊急調動兩個航母戰鬥群進入台灣海峽,威懾中共。

不過,美國似乎更側重於抑制台灣。賣給台灣的都是防禦性武器;密切關注台灣的軍工科技發展;不准台灣發展核武器。最突出的例子,是1988年策劃台灣核武科學家張憲義上校叛逃美國,終結台灣核武。

在這期間,大陸經濟爆發,中共大肆擴張軍力。結果幾十年下來,不僅台海兩岸軍力對比一邊倒向中共,而且中共與美國在西太平洋的軍力對比也失衡了。更嚴重的是,中共的攻台軍事準備從來就沒停止過,對台戰爭威脅越來越大。尤其俄烏戰爭爆發後,美國越發感到台海形勢的嚴峻性。在這種形勢下,美國的雙軌政策還能走多遠?

雙軌政策要有效,確保中共不敢用武力改變台海現狀,這至少需要三個條件:第一,在美中軍力對比上,美國有絕對優勢;第二,中共確信美國一定協防台灣,如果台海發生戰爭;第三,中共決策者保持必要的理智。

而從中共政局走向、對台政策動向、美中各自發展趨勢等等方面來看,要完全滿足上述三個條件,是比較困難的。因此,台海危機的爆發,雖不能說是必然的,但也存在一定的概率。美國為此預做準備,從川普政府到拜登政府,一脈相承。這也算事本文開頭所舉的兩個事例的大背景吧。

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責任編輯:高義#

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