王赫:美国的台海双轨政策走向尽头?

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【大纪元2022年05月12日讯】这几天,围绕美国对台政策及其表述问题,美中又在较量。

5月5日,美国国防部发言人柯比罕见地说,中共国防部“错误地声称”美国坚持“一个中国原则”,相反,4月20日的美中防长通话中,“国防部长奥斯汀明确表示,美国仍然致力于‘一个中国政策’,即《台湾关系法》、三个联合公报和六项保证。”柯比表示,美国是认为中共领导人习近平的意图是2027年之前拥有攻击台湾的能力,但不是说习在2027年之前打算这么做;美方不希望看到台海现状以单方面的方式进行军事改变。美国坚持“一个中国政策”,将提供和销售军事系统以帮助台湾进行自卫。

也是5月5日,美国国务院更新官网“美台关系”网页,多处大踩中共自称的“红线”。例如,在“美台事实清单”(fact sheet)部分中,美国删除了旧版中关于美中1979年联合公报中“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”、“台湾是中国一部分”等相关叙述,也不再提及“美国不支持台独”,等等。5天之后,中共外交部发言人赵立坚在记者会上跳脚,称这是“虚化、掏空‘一中原则’的小动作”。

柯比的“纠正”与“美台关系事实清单”的更新,表面上是文字上的改动,表现的却是美国在处理两岸关系的问题上的重大变化,即从战略模糊走向战略清晰。

本文以为,自1972年尼克松访华以来,美国的台海政策一直在走“双轨”,现在台海形势日益紧张、应对中共攻台已在议事日程之中了,“双轨”的空间越来越小、以至于无。

美国的台海“双轨”政策

大家知道,美国有一种特殊的复杂的“中国情结”。比较而言,同是共产政权,美苏建交用了16年(1917—1933),而美中建交竟用了30年(1949—1979)。自尼克松起,台湾就是美中关系中的一个最大问题。美国虽然对中共大让步(从建交、准盟友到“战略伙伴关系”、“新型大国关系”),对台湾却也没有放弃,实行的是“双轨”政策。

例如,第一个中美联合公报(1972年2月28日)中,美中各自声明,而美方一方面寻求同中共关系正常化,另一方面又划了条底线,即反对中共武力改变现状,将和平解决台湾问题和“从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标”挂钩。这从此成为美国台海政策的基轴。中共呢,嘴巴硬(“解放台湾是中国内政,别国无权干涉;全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走”),但无攻台实力,且又要联美反苏,也只能认了。

“双轨”在中美建交过程中也极突出。卡特政府(1977–1981)绕开国会,承认中共政权是中国的唯一合法政府,大体接受中共的对台“断交”、“废约”、“撤兵”三条件,但守住了一条最后的底线,即不承诺停止对台军售(只是搁置一年)。当时,邓小平亲自参加谈判,力图打掉对台军售,但失败了,为求尽快建交(中共已决定“改革开放”,对美“开放”),只得把这个问题“挂了起来”。

中共没料到的是,由于卡特政府让步太大,招致美国国内政治反弹,1979年1月1日建交之后几个月内,美国会就制定了《台湾关系法》(卡特1979年4月10日签署生效)。该法明示:“美国作出同中国建立外交关系的决定是以台湾的前途将以和平方式决定这种期望为基础的;凡是企图以和平以外的方式来解决台湾问题的努力,都将会威胁西太平洋地区的和平与安全,引起美国的严重关注。”并提出“美国将使台湾能够获得数量足以使其维持足够的自卫能力的防卫物资及技术服务”,使之“保持抵御会危及台湾人民的安全或社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其它强制形式的能力”。

美对台军售,中共如刺在喉;《台湾关系法》,中共耿耿于怀。而1981年里根就任美国总统后,表示“充分实施”《台湾关系法》,向台湾出售性能有所提高的武器。中共恼羞成怒,赤膊上阵,火力全开。几经折冲,里根政府由于种种原因,与中共达成第三个联合公报(《八‧一七公报》)。

在该公报中,美方作出重大让步。首先,美方“理解并欣赏一九七九年一月一日中(共)国发表的《告台湾同胞书》和一九八一年九月三十日中(共)国提出的九点方针中所表明的中(共)国争取和平解决台湾问题的政策。台湾问题上出现的新形势也为解决中美两国在美国售台武器问题上的分歧提供了有利的条件。”(但事实上,中共并没有承诺不以武力解决台湾问题。中共称“和平解决”不等于“承诺放弃使用武力”。邓小平曾说:“我们坚持谋求用和平的方式解决台湾问题,但是始终没有放弃非和平方式的可能性,我们不能做这样的承诺。”“这是一种战略考虑。”)

而就在这个基础上,“美国政府声明,它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策,它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平,它准备逐步减少它对台湾的武器出售,并经过一段时间导致最后的解决。”

美方深知这个公报存在的问题,又一次走了“双轨”。1982年8月17日,公报签署当天,里根总统发给国务卿舒尔兹、国防部长温伯格一份备忘录,内容指出,美国同意减少对台军售的意愿,全然以中共持续其和平解决台湾与中(共)国分歧的承诺为先决条件。“众人应清楚理解,上述二者之关联性是美国外交政策中一项恒久的必要要求。”备忘录并提到,“美国对台提供武器之性能与数量完全视中华人民共和国所构成之威胁而定。”无论就数量和性能而言,“台湾相对于中华人民共和国的防卫能力皆应得到维持。”这份备忘录的内容不仅是里根任内,后任的美国政府也仍然遵守,到如今仍是如此。这份文件在2019年8月30日,由时任美国国安顾问博尔顿(John Bolton)签署解密。

美国公布涉台军售机密文件

除了这个备忘录之外,里根政府至少还有两个政策行动。一是1982年7月10日,时任国务院副国务卿伊戈伯格(Lawrence Eagleburger)“在白宫战情室”(The Situation Room)单位名称下发电给美国在台协会台北办事处处长李洁明(James Lilley),电文明白指出,里根批准的关于对台军售的做法“没有超越美国以往的立场,也没有同意邓小平要美国做出承诺,在一定时间内终止军售的要求”。

一是1982年8月17日,即《八‧一七公报》签署当日,美国国务卿舒尔兹(George Shultz)发电报给美国在台协会台北办事处处长李洁明,主题是“对台湾的保证”(Assurances for Taiwan)。根据美国在台协会的中文版本,这“六项保证”是美国:未同意设定终止对台军售的日期;未同意就对台军售议题向中华人民共和国征询意见;不会在台北与北京之间担任斡旋角色;未同意修订《台湾关系法》;未改变关于台湾主权的立场;不会对台施压,要求台湾与中华人民共和国进行谈判。

2020年8月31日,美国政府正式解密上述两份机密电报。时任国务院亚太助卿史达伟(David Stilwell)说,“因为北京有一个习惯要扭曲(distort)它,因此我们应该尽可能经常回去查阅那些事实。”“那些事实很清楚。美国长期以来维持一个中国政策,这不同于北京的‘一个中国原则’,中国共产党在一中原则下宣示对台湾的主权。美国对台湾的主权不持立场。”

史达伟强调,美国完全没有改变长期以来的政策。美国正在做的,是在与台湾的交往上“做一些非常重要的更新,以更好地反映那些政策并对形势的变化作出回应。那些调整非常重要,不过仍然在我们的一个中国政策界线内。”

那美国为何“被迫”(compelled)要更新对台政策呢?史达伟说,这是出于两个原因。首先是北京对地区和平稳定与日俱增的威胁,“让我们搞清楚,这些破坏稳定的行动是来自北京,不是台北或华盛顿”。其次,只是要反映美台日渐深化的关系,“我们与台湾的关系不是我们与中华人民共和国双边关系的附属。我们与台湾的友谊与合作是独自一体的,源自于对彼此的共享价值、文化好感、商业和经济关系”。

台海双轨政策已难以为继

美中建交以来,为确保台海和平,美国在施行台海双轨政策上是很用心的。当然,这个双轨不是平行的,重心放在中共这边,因为对中共抱有幻想、搞绥靖,对台湾只是提供了一个底线性的安全保证。操作上,是搞双向抑制。一方面,抑制中共对台动武;另一方面,抑制台湾搞独立。

例如,克林顿政府(1993年—2001年)与中共走得很近,不仅将最惠国待遇与人权脱钩,还放中共入WTO。克林顿1998年访华时首次公开重申美国对台的“三不政策”:不支持台湾独立,不支持一中一台,不支持台湾加入只有主权国家才能参加的国际组织。但也是克林顿,在1996年台海危机时(为阻止李登辉在1996年中华民国总统选举中连任,中共向台湾外海发射飞弹,举行两栖登陆作战演习),紧急调动两个航母战斗群进入台湾海峡,威慑中共。

不过,美国似乎更侧重于抑制台湾。卖给台湾的都是防御性武器;密切关注台湾的军工科技发展;不准台湾发展核武器。最突出的例子,是1988年策划台湾核武科学家张宪义上校叛逃美国,终结台湾核武。

在这期间,大陆经济爆发,中共大肆扩张军力。结果几十年下来,不仅台海两岸军力对比一边倒向中共,而且中共与美国在西太平洋的军力对比也失衡了。更严重的是,中共的攻台军事准备从来就没停止过,对台战争威胁越来越大。尤其俄乌战争爆发后,美国越发感到台海形势的严峻性。在这种形势下,美国的双轨政策还能走多远?

双轨政策要有效,确保中共不敢用武力改变台海现状,这至少需要三个条件:第一,在美中军力对比上,美国有绝对优势;第二,中共确信美国一定协防台湾,如果台海发生战争;第三,中共决策者保持必要的理智。

而从中共政局走向、对台政策动向、美中各自发展趋势等等方面来看,要完全满足上述三个条件,是比较困难的。因此,台海危机的爆发,虽不能说是必然的,但也存在一定的概率。美国为此预做准备,从川普政府到拜登政府,一脉相承。这也算事本文开头所举的两个事例的大背景吧。

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责任编辑:高义#

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