【紐約市政】

紐約市城市規劃局三重角色塑造城市空間（上）

紐約市城市規劃局（New York City Department of City Planning, DCP）有哪些職能？（DCP提供）

文／李鉑言

2026-04-02 23:12 中港台時間

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【大紀元2026年04月02日訊】紐約是一座高密度、土地稀缺且功能高度集中的城市。如何在有限空間中協調居住、交通、工商業與公共環境之間的關係，一直是現代城市治理的重要課題。城市空間的布局，也不可能完全交由市場自行塑造，因為資本逐利的邏輯，未必會把公平與民生放在同等重要的位置。所以，從20世紀初開始，紐約在不斷地摸索中，逐步建立起了以分區制度與城市規劃機構為核心的土地治理體系。

1916年，紐約市通過了世界上第一套現代城市分區制度：「分區決議」（Zoning Resolution），開始以法律形式規範建築高度與土地用途。此後的一個多世紀裡，分區規則不斷調整，規劃機構逐步形成，城市發展也在制度與市場的互動中不斷演進。時至今日，負責城市規劃研究與政策制定的主要機構是：「紐約市城市規劃局」（New York City Department of City Planning, DCP），而城市土地使用的重要決策，則由「紐約市城市規劃委員會」（New York City Planning Commission, CPC）負責審議、決定。

理解這套制度的形成與運作，有助於理解紐約城市發展背後的治理邏輯。

DCP的主要職責與功能

DCP官方對自身職能的描述是：「負責紐約市整體的戰略性成長與發展，並與社區、民選官員及其它政府機構合作，推動住房、就業、公共空間，以及更健康、更公平、更具韌性的街區建設。」

從部門性質看，DCP不是一個直接面向市民提供具體服務的部門，也不同於建築、交通、清潔等以日常執法、工程管理或設施維護為核心的機構。它所處理的，是城市空間如何被安排、調整與引導的問題，例如，哪些地方適合增加住房，哪些區域應保留商業或產業功能，哪些地段需要調整土地使用與建築密度，以及哪些公共改善應納入更長遠的城市空間布局等。

DCP的特殊性還體現在其法定地位上。《紐約市憲章》（New York City Charter）第八章明確規定：紐約市設有城市規劃局，其負責人為「城市規劃主任」（Director of City Planning），同時兼任紐約市城市規劃委員會主席。這一制度設計說明，DCP同時連接市府的規劃政策制定與土地使用審議機制，是紐約城市發展框架中的關鍵節點。

紐約市城市規劃局主任，兼任城市規劃委員會主席Sideya Sherman。（DCP提供）

城市演進與制度誕生

在紐約快速城市化的早期，建築開發、街道通行、採光通風與周邊環境品質，都在同一城市空間中彼此擠壓，關於城市規劃與立法的進程已開始起步。而在1915年落成的高層建築「公平大廈」（Equitable Building），因其龐大的體量佔滿了整個街區，進一步加深了市民對空間壓迫感、生活採光、通風與土地使用秩序的關注，並最終和其它因素一起，共同推動了1916年「分區決議」的出台。其目的就是以法律方式規範建築高度、土地用途與人口密度，調和不同用途間的衝突，並為城市未來發展預留空間。

但僅憑一項法規是無法應對城市擴張與發展的，還需要一個持續研究城市問題、提出政策方向、協調不同利益並支撐土地使用決策的常設規劃機構來持續推進。隨著1936年《紐約市憲章》（New York City Charter）的通過，城市規劃職能被正式納入市府架構，1938年，DCP正式成立。

當土地有限、需求眾多、利益交錯，城市若想在成長中維持基本秩序，就必須考慮：哪些功能應優先保障，哪些區域適合調整，哪些變化值得鼓勵，哪些風險又需要提前控制。DCP正是在這樣的歷史脈絡與治理需求中，逐步形成了其複合的職能結構，以及特有的三重身分。

第一重身分：規劃機構

DCP的規劃工作並不侷限於某一片土地或某一類建設，其官方頁面明確指出：部門將推進各類「全市規劃」（citywide plans）與「社區層級規劃」（neighborhood-level plans），即：它是從城市與社區兩個層面來考慮不同空間功能配置問題的。規劃也不只是「畫藍圖」，而是要在這兩個層面上判斷：城市接下來應優先解決什麼問題、哪些空間發展哪些功能。

「全市規劃」處理的是城市發展的共通議題：住房供應是否充足，產業空間如何保留，就業機會如何擴展，濱水與公共空間如何改善，以及氣候風險與城市韌性如何納入未來布局等等。這些問題遠超單一社區的協調範疇，而需要從城市整體層面進行策劃。例如：其「住房機會之城」（City of Yes for Housing Opportunity）項目提出紐約如何進行住房與空間調整；「紐約市工業計劃」（NYC Industrial Plan）則是聚焦全市產業空間的保留與更新；而「韌性社區」（Resilient Neighborhoods）是針對易受洪水等氣候風險影響的區域提出調整策略等。

在社區層面，DCP與地方居民、社區組織、民選官員及其它政府機構合作，為特定街區制定規劃。因為城市的整體變化依賴於具體街區的變化，某片區域未來要承接什麼功能、增加多少住房、保留哪些行業、補足哪些公共設施，以及如何在成長與保護之間取得平衡，這都需要社區與城市設計的配合。

所以，DCP的規劃職能既要從全市角度觀察人口、產業、住房與基礎設施的長期走向，也要深入具體社區，研究地方條件與承載能力，並在此基礎上提出方向性的規劃判斷。這是DCP的第一重身分，也是理解這個部門的重要起點之一。

第二重身分：規則機構

如果說，DCP的第一層身分解決的是「城市運行與未來發展」問題，那它的第二重身分，則是把這種方向性的判斷轉化為一整套可以長期運作、並具有約束力的城市空間規則。而這套規則體系的核心，就是《分區決議》，但不是1916年最初的那一版，而是1961年生效的《分區決議》（1961 Zoning Resolution）。該決議以更系統的方式整理了住宅、商業與製造業的空間邏輯，雖然後續又經過多次修訂，但規則的整體框架仍以此為核心。

要注意的是，《分區決議》並不是一份簡單的用地分類表，而是一套結構龐大且細密的城市空間規則，分別對土地用途、建築體量、停車及其它相關要求作出了具體規定。其中，住宅區、商業區與製造業區構成了最基本的三大類別，將在城市空間中被重點安排、限制與引導。

用一個生動的例子說明《分區決議》對紐約城市空間的形塑作用：1916年第一版《決議》實施後，要求建築在達到一定高度後必須逐層後退，以確保街道的光線與通風。這一規定使曼哈頓出現大量「階梯式」建築輪廓，也塑造了後來層次感鮮明的紐約天際線。著名的克萊斯勒大廈就是典型的階梯式退縮設計的代表；而包括帝國大廈在內的多數高層建築，都是在這一制度確立的高度與體量規則之下建成的。

DCP與其它部門的區別

從紐約市府整體架構中來看，DCP與多數常見的部門並不屬於同一類型。其它的職能局雖然也同樣深度參與城市建設與日常運作，但它們的重點是在既定制度與法規之下，處理各自領域中的具體事務，例如：建築合規、住房項目推進，以及道路與街道設施的維護與改善等。

DCP不直接修建道路，卻影響著哪些區域需要承接交通需求；它不直接興建住房，卻影響著哪些地區可以增加住宅密度；它不直接經營產業項目，卻影響著哪些區域應保留合理的就業與製造空間。DCP的特殊性正體現在這裡：它並不直接對應單一的業務領域，而是站在更前端，處理城市各類功能在有限空間中的分配、衝突與平衡問題。

但同時，儘管DCP身兼規劃、規則雙重身分，但要想讓規劃與政策真正地被各利益相關方接受、且對城市發展有切實的好處，還必須有一套正式的公共參與、審議機制。這就涉及到DCP的另一部分職能，以及它的第三重身分：「程序」機構。◇