【纽约市政】

纽约市城市规划局三重角色塑造城市空间（上）

纽约市城市规划局（New York City Department of City Planning, DCP）有哪些职能？（DCP提供）

文／李铂言

2026-04-02 23:12 中港台时间

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【大纪元2026年04月02日讯】纽约是一座高密度、土地稀缺且功能高度集中的城市。如何在有限空间中协调居住、交通、工商业与公共环境之间的关系，一直是现代城市治理的重要课题。城市空间的布局，也不可能完全交由市场自行塑造，因为资本逐利的逻辑，未必会把公平与民生放在同等重要的位置。所以，从20世纪初开始，纽约在不断地摸索中，逐步建立起了以分区制度与城市规划机构为核心的土地治理体系。

1916年，纽约市通过了世界上第一套现代城市分区制度：“分区决议”（Zoning Resolution），开始以法律形式规范建筑高度与土地用途。此后的一个多世纪里，分区规则不断调整，规划机构逐步形成，城市发展也在制度与市场的互动中不断演进。时至今日，负责城市规划研究与政策制定的主要机构是：“纽约市城市规划局”（New York City Department of City Planning, DCP），而城市土地使用的重要决策，则由“纽约市城市规划委员会”（New York City Planning Commission, CPC）负责审议、决定。

理解这套制度的形成与运作，有助于理解纽约城市发展背后的治理逻辑。

DCP的主要职责与功能

DCP官方对自身职能的描述是：“负责纽约市整体的战略性成长与发展，并与社区、民选官员及其它政府机构合作，推动住房、就业、公共空间，以及更健康、更公平、更具韧性的街区建设。”

从部门性质看，DCP不是一个直接面向市民提供具体服务的部门，也不同于建筑、交通、清洁等以日常执法、工程管理或设施维护为核心的机构。它所处理的，是城市空间如何被安排、调整与引导的问题，例如，哪些地方适合增加住房，哪些区域应保留商业或产业功能，哪些地段需要调整土地使用与建筑密度，以及哪些公共改善应纳入更长远的城市空间布局等。

DCP的特殊性还体现在其法定地位上。《纽约市宪章》（New York City Charter）第八章明确规定：纽约市设有城市规划局，其负责人为“城市规划主任”（Director of City Planning），同时兼任纽约市城市规划委员会主席。这一制度设计说明，DCP同时连接市府的规划政策制定与土地使用审议机制，是纽约城市发展框架中的关键节点。

纽约市城市规划局主任，兼任城市规划委员会主席Sideya Sherman。（DCP提供）

城市演进与制度诞生

在纽约快速城市化的早期，建筑开发、街道通行、采光通风与周边环境品质，都在同一城市空间中彼此挤压，关于城市规划与立法的进程已开始起步。而在1915年落成的高层建筑“公平大厦”（Equitable Building），因其庞大的体量占满了整个街区，进一步加深了市民对空间压迫感、生活采光、通风与土地使用秩序的关注，并最终和其它因素一起，共同推动了1916年“分区决议”的出台。其目的就是以法律方式规范建筑高度、土地用途与人口密度，调和不同用途间的冲突，并为城市未来发展预留空间。

但仅凭一项法规是无法应对城市扩张与发展的，还需要一个持续研究城市问题、提出政策方向、协调不同利益并支撑土地使用决策的常设规划机构来持续推进。随着1936年《纽约市宪章》（New York City Charter）的通过，城市规划职能被正式纳入市府架构，1938年，DCP正式成立。

当土地有限、需求众多、利益交错，城市若想在成长中维持基本秩序，就必须考虑：哪些功能应优先保障，哪些区域适合调整，哪些变化值得鼓励，哪些风险又需要提前控制。DCP正是在这样的历史脉络与治理需求中，逐步形成了其复合的职能结构，以及特有的三重身份。

第一重身份：规划机构

DCP的规划工作并不局限于某一片土地或某一类建设，其官方页面明确指出：部门将推进各类“全市规划”（citywide plans）与“社区层级规划”（neighborhood-level plans），即：它是从城市与社区两个层面来考虑不同空间功能配置问题的。规划也不只是“画蓝图”，而是要在这两个层面上判断：城市接下来应优先解决什么问题、哪些空间发展哪些功能。

“全市规划”处理的是城市发展的共通议题：住房供应是否充足，产业空间如何保留，就业机会如何扩展，滨水与公共空间如何改善，以及气候风险与城市韧性如何纳入未来布局等等。这些问题远超单一社区的协调范畴，而需要从城市整体层面进行策划。例如：其“住房机会之城”（City of Yes for Housing Opportunity）项目提出纽约如何进行住房与空间调整；“纽约市工业计划”（NYC Industrial Plan）则是聚焦全市产业空间的保留与更新；而“韧性社区”（Resilient Neighborhoods）是针对易受洪水等气候风险影响的区域提出调整策略等。

在社区层面，DCP与地方居民、社区组织、民选官员及其它政府机构合作，为特定街区制定规划。因为城市的整体变化依赖于具体街区的变化，某片区域未来要承接什么功能、增加多少住房、保留哪些行业、补足哪些公共设施，以及如何在成长与保护之间取得平衡，这都需要社区与城市设计的配合。

所以，DCP的规划职能既要从全市角度观察人口、产业、住房与基础设施的长期走向，也要深入具体社区，研究地方条件与承载能力，并在此基础上提出方向性的规划判断。这是DCP的第一重身份，也是理解这个部门的重要起点之一。

第二重身份：规则机构

如果说，DCP的第一层身份解决的是“城市运行与未来发展”问题，那它的第二重身份，则是把这种方向性的判断转化为一整套可以长期运作、并具有约束力的城市空间规则。而这套规则体系的核心，就是《分区决议》，但不是1916年最初的那一版，而是1961年生效的《分区决议》（1961 Zoning Resolution）。该决议以更系统的方式整理了住宅、商业与制造业的空间逻辑，虽然后续又经过多次修订，但规则的整体框架仍以此为核心。

要注意的是，《分区决议》并不是一份简单的用地分类表，而是一套结构庞大且细密的城市空间规则，分别对土地用途、建筑体量、停车及其它相关要求作出了具体规定。其中，住宅区、商业区与制造业区构成了最基本的三大类别，将在城市空间中被重点安排、限制与引导。

用一个生动的例子说明《分区决议》对纽约城市空间的形塑作用：1916年第一版《决议》实施后，要求建筑在达到一定高度后必须逐层后退，以确保街道的光线与通风。这一规定使曼哈顿出现大量“阶梯式”建筑轮廓，也塑造了后来层次感鲜明的纽约天际线。著名的克莱斯勒大厦就是典型的阶梯式退缩设计的代表；而包括帝国大厦在内的多数高层建筑，都是在这一制度确立的高度与体量规则之下建成的。

DCP与其它部门的区别

从纽约市府整体架构中来看，DCP与多数常见的部门并不属于同一类型。其它的职能局虽然也同样深度参与城市建设与日常运作，但它们的重点是在既定制度与法规之下，处理各自领域中的具体事务，例如：建筑合规、住房项目推进，以及道路与街道设施的维护与改善等。

DCP不直接修建道路，却影响着哪些区域需要承接交通需求；它不直接兴建住房，却影响着哪些地区可以增加住宅密度；它不直接经营产业项目，却影响着哪些区域应保留合理的就业与制造空间。DCP的特殊性正体现在这里：它并不直接对应单一的业务领域，而是站在更前端，处理城市各类功能在有限空间中的分配、冲突与平衡问题。

但同时，尽管DCP身兼规划、规则双重身份，但要想让规划与政策真正地被各利益相关方接受、且对城市发展有切实的好处，还必须有一套正式的公共参与、审议机制。这就涉及到DCP的另一部分职能，以及它的第三重身份：“程序”机构。◇