【大紀元2月18日訊】文官制度的實質是行政中立，而中立的實質就是党政分開。
年頭年尾，《國家公務員法》終于提交全國人大首次審議。社會的熱烈關注是有理由的，因為這部法直接涉及的是500万公務員、間接涉及的卻是全體13億公民的福利。而借助公務員制度的推進，人們曾經熟悉的“党政分開”或“政治體制改革”等政治性吁求，也似乎能看到一种技術性的、法治化的路徑。
近年來有學者呼吁制度轉型應當“以行政吸納政治”。這一漸進和低調的思路無疑富有价值。如這部易稿了13次的公務員法（草案），表面上看圍繞它的爭論在行政法領域，事實上都是憲政問題。這些年國家提倡法治，給行政制度的改革帶來了極大的壓力和成效。在這种非政治性的壓力下，如果當真順藤摸瓜的漸進，就會造就“行政吸納政治”的局面，為未來更廣泛的制度轉型奠定穩當的“治道”平台，積累公共管理和公眾心理對于制度變遷的承受力。
以文官（公務員）制度為例，這是英國及現代各國憲政制度的根基之一。觀察后進國家的轉型，會發現在缺乏成熟的文官制度的國家，几乎都曾導致民主化的失敗或反复。如果政府和民眾都能心平气和，“我們离憲政民主還有多遠”的焦慮，就可以分解為一系列的技術性命題，譬如“我們离文官制度還有多遠”？一套成熟的文官制度立法，可以把一些看似遙遠的憲政問題，拉到离我們比較近的位置，使其更有可能、更有壓力、也更有希望得到厘清。
如在“党管”（干部）和“民選”的新老路徑之間何去何從，這是過于宏大的難題。但在目前“政務官”（我們的說法是領導干部）与“事務官”一鍋粥的情形下，對二者的不加區分，至少在技術上會導致兩种令人頭痛的麻煩。
一是升遷問題，因為缺乏民選平台和一個職業的政務官候選人集團，“領導干部”從哪里來？只能從事務官層層晉升而來。這次公務員法草案在普通公務員的晉升和待遇上，用了很多思路，注重打破“官本位”模式。但這里有兩個誤解，第一，我們反對的是社會化的“官本位”，但政府里面某种“官本位”即科層化是天經地義的。關鍵是這個“本位”從何而來？由誰而授？第二，總理最初也是科員。這個政務官的產生模式，恰恰正是“官本位”及其腐敗的根源。沒有政務官，就意味著全國只有最大的公務員，而沒有最小的政治家。就像如果缺了經理市場，我們就說企業里只有領導，而沒有企業家。
很多人談及文官制度，都津津樂道于文官的考試或考核制度。但文官制度的靈魂在于“常任”。政務官是非常任的，它取決于君主意志、政党競選、政治波動或民意的反复。所以文官制度首先要把政務官和事務官分開，不讓政務官的流動性和党派、山頭性質影響行政體系的穩定和延續。而“常任”的靈魂又在于“中立”。當整個行政制度在政治上保持一种中立，也就是保持技術性和專業化的姿態，不受制于任何領袖、君王、党派和集團的變遷，換句話說就是最大程度的克服“一朝天子一朝臣”。這樣整個國家制度才能具有一种類似于現代公司一樣的永續性。
很多人也強調在選舉制度的改革中，讓政務官受制于民意的重要性。但另一面，也需要指出文官制度的中立价值，還體現為對民意的回絕。事務官的一整套任職、考核和升遷制度，意味著政府的內部運作不受民意的干擾。人民可以用腳投票，罷免、彈劾一個省長、市長或讓他們落選。但人民不能罷免一個政府辦事員。一個社會可以在民意浪潮中更換國家領導人。但無論發生如何天翻地覆的政治變革，人民都不能因此把一個辦事員直接給換了。
中立的行政制度才是服務于一切人的制度，也是最安全、最有能力的制度。在英國光榮革命后，議會把大多數政府職位的任命權從國王那里拿過來，建立了常任文官制度。這些被議會拿過來的職位，就不再是君主的“私臣”，而成了人民的“公仆”。美國在19世紀一度實行“政党分肥”制，行政職務由獲胜的政党把持。這也使行政職位成為一党之“私臣”，導致了類似我們的官本位腐敗。后來才建立与政党政治脫鉤的文官制度。日本則在二戰后完成這种轉變，它的憲法說“公務員為全體國民之服務者, 并非部分國民之服務者”。因此文官制度的實質是行政中立，而中立的實質就是党政分開。
順著這個思路還會發現更多的憲政技術問題，如草案規定公務員不能擔任有報酬的兼職。這是在經濟利益上保持公務員的中立，但無報酬的兼職呢，譬如政府官員出任人大代表，顯然也是違背行政中立原則的。再如老百姓長期流行的說法，“不入党的人升不了官”。在國家公務員制度中，非党員的公民能否在公務員報考、考核、晉升、待遇等環節，享受与党員公民平等的憲法權利。這也是對我們建設中的文官制度的一個考驗。
二是年齡問題。在目前公務員制度下，不但升遷混同，而且事務官的退休年齡也被迫混同為政務官的政治壽命。這產生兩個技術問題，第一，在普通公務員那里，女性退休年齡體現一种优渥。但在政務官那里，女性領導的政治壽命和升遷机會被迫縮短，導致性別不平等。第二，在非民選制度下，年齡逐步演化為各級領導人一种硬性的升遷和榮退限制，形成一系列政治与人事的習慣法。如推廣領導干部年輕化，各行政級別都有相應的年齡制約，這也是官本位模式的一個產物。在政務官的升遷和選撥上造成年齡段的不公平，被迫以年齡划線，以“政治的正确”犧牲政治的智慧。
草案還有很多新措施，都触及到更深入的憲政問題。如政務官的“引咎辭職”寫入法律被媒體普遍視為一個亮點。但“引咎辭職”顯然是民選制度下的玩法，是在不构成法律責任的前提下，一种輿論壓力下的政治性的責任承擔方式。是否選擇辭職，僅僅和官員對自己政治前途的掂量有關。但如果官員在法律上負有責任，就該撤職。如果在法律上不构成責任，而用法律手段強迫官員承擔政治或道義責任，這本身就是非法治的，對法律和行政都是一种傷害。“必須自愿辭職”，這是自相矛盾的措詞。混淆政務官和事務官的必然結果，就是混淆政治責任和法律責任。
再如草案將政党机關人員納入公務員的范圍。表面上看似乎是“党政合一”的趨勢，事實上也會在技術上勾連出一系列憲政課題。草案的表述是所有“由國家財政負擔工資福利的机關”，這就使執政党与國家財政的關系得以凸現。并使執政党的財政問題進入國家行政預算和人大審議的視域。同時，一旦政党工作人員納入公務員系統，党的內部組織人事制度，就會与國家的文官制度、選舉制度發生更多的碰撞和融合，讓更多的問題以技術性的方式呈現在我們面前，獲得心平气和的討論和解決机會。
因此在目前，奢望這部公務員法的完美性，不如希望這部法律的前瞻性和開放性，希望它具有足夠的徐徐前進的制度張力。
2005-1-6
轉載：《人与人權》www.renyurenquan.org
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