【大纪元10月13日讯】编者按：中国近年圈地，圈水，圈电等问题十分突出，而近来因为原油有价，圈油问题也浮出水面。近月中国法律学者及维权人士都十分关心的陕北民营石油企业回收案，就属其中一个突出例子。中国法律界人士楚望台日前专程前赴陕北，调查了事件的前因后果，并为亚洲时报在线撰写此总结专文，敬希读者垂注。
北京昌平---自九月以来，我与高智晟律师两赴陕北，对老区这场围绕油井进行的争端进行了为期二十天的调查，写出了十七篇调查报告。这场长达两年半，牵涉六万余农民投资者与无数利益相关人的大博弈，短短十七篇调查未能尽述。在我们陆续向国内外媒体发布调查报告的期间，许多朋友来信来电，要求我们对此次事件的前因后果作一详细梳理。调查途中受时间所限，未能成文；现在我们将调查所得稍作整理，并附上我们给中央领导、地方政府以及投资者的建议，希望能够在和平与理性的法律框架内，使矛盾的化解向前一步。
一、陕北石油事件的背景及现状
陕北地区油田在十几年前被称为“鸡肋”。这块油田地点分散，储量小，油层低渗透，埋藏浅，当地人称为“油窝”，属于低效油田，加之黄土高原地区交通极为不便，原油及采油设备难以运输，上世纪九十年代初，这片油田的年产量一直在40万吨以下。1958年国家石油部将中央直属企业延长石油管理局放给陕西省政府管理；1966年陕西省政府又将管理权下放给陕北地方。延长局成为中国唯一具有石油开采权的地方企业，与中国石油天然气集团公司下属的长庆管理局在这片油田上划定了双方的“势力范围”。
1986年经济体制改革初期，国务院为扶持陕北老区经济，允许陕北地方政府参与石油开采。 1990年6月国务委员康世恩先生讲话，肯定了这一思路：“你们依靠群众，用最低的成本拿出那么多油，这就把老百姓的积极性调动起来了，实践证明这个政策是正确的。……各县发给一台钻机，叫老百姓打井采油，10-20年打算一步步来，一个县千百口井，这个政策谁也不能变。”
1994 年4月，中石油与陕西省政府签订了《关于开发陕北地区石油资源的协定》，即俗称的4.13协议。协议第三项第四条为：“为支持陕北地方经济发展，从当地各县钻采的实际出发，拟从长庆局依法登记的工业区带勘探范围内划出约500公里，由安塞等6县组织开发，从延长油矿在依法登记的区域内已划出约580平方公里，由延安市等七市县组织开发。”
由于各县钻采公司亏损严重，无力组织开采，地方政府出台了“谁投资谁受益”的优惠政策，吸引投资者以联营形式进入石油开采。投资者以独立法人实体身份与政府签订合同，大量资金迅速涌入，石油工业快速发展起来。定边、靖边、横山三县财政收入约90%来自石油工业。
90 年代后期，中石油勘探发现，陕甘宁盆地油气储藏量为190亿吨，9万平方公里陕北斜坡占到其中80%。1999年，世界油价上涨，昔日的“鸡肋”也变成了美餐。1999年10月，国家经贸委、国土资源部等部委与陕西省政府、中石油等就陕西地区石油开采秩序问题进行调研，作出《关于陕北地区石油开采秩序情况的调查报告》；不久，国家经贸委、国土资源部将此报告印发（即1239号文件），要求陕北与各地遵照执行。该报告认为陕北地区石油开采主体混乱，管理及技术落后，干扰原油及成品油的流通秩序，提出“对各县钻采公司的联营单位，要依照国家有关法规和国办发[1999]38号文件的规定进行全在清理，并根据联营单位的不同情况分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种方式进入陕西省延长石油工业集团，实行统一管理。”
必须指出的是，1239号文件仅印发到各省、自治区、直辖市清理整顿小组，经贸委，地矿、石化厅（局）各部门，普通投资者根本无从得知政策变化，地方政府非但把此文件压住不予公布，反而进一步扩大招商引资，掀起新一轮投资开发的高潮。
在农民投资者们沉浸在脱贫致富的喜悦当中，纷纷集资打井时，他们浑然不知自己的油井已经成为各方力量觊觎的肥肉。不久，中石油与地方政府利益争夺已经进入白热化。2002年7月与2003年元月，中石油与陕西经贸委分别发表《关于对陕西地方石油企业整顿和重组的意见》、《关于陕北地区石油企业重组整顿意见的报告》，围绕1239号文件进行一场油井争夺战。前者认为省内重组不符合中央对陕北石油整顿的一贯方针，难以根治地方石油滥采，难以协调省市县间的矛盾，要求将地方石油企业划归中石油；后者则认为延长油矿具备合法资质，技术成熟，应以延长油矿为主体整顿陕北地区石油企业。
2003 年初，在中央没有明确表态的情况下，陕北地方政府采取了突然袭击的方式，“先接管，后清算”，采用暴力手段强行收回了油井“三权”。在收回“三权”之初，地方政府未给农民投资者任何补偿；后来在北京学者、律师的关注与呼吁下，才提出给予油井价值的20%的补偿，补偿按产量计算，采油设备及采出来未及交售的原油均不在补偿之列。
地方政府公然撕毁合同的行为，使得许多投资者一夜之间破产。在多次上访未有回应之后，投资者们走上了依法维权的道路。他们三次赴京，请北京学者召开研讨会，取得法律意见；选举诉讼代表，聘请律师，准备对地方政府提起诉讼。自05年5月起，地方政府对投资者与代理律师进行新一轮暴力弹压，抓捕主办律师朱久虎与十二名诉讼代表。
依法维权虽被镇压下去，陕北地区的民怨却并未消除。很多投资者背负巨额债务，走投无路。如果他们依法解决矛盾的希望完全破灭，不难预料冲突会进一步升级，甚至有可能酿成大规模的非理性事件。
二、民营石油开采是否合法?
榆林政府在一份《汇报提纲》中称，其收回“三权”的依据是1997年1月1日新修订颁布的《矿产资源法》与1239号文件。《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”、“勘查、开采矿产资源必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件”。
我们认为，“矿产资源属于国家所有”并不等于矿产资源必须由国有企业开采。而陕北民营油田正是中石油将依法登记的区块通过4.13协议委托给陕北各县政府组织开采。《矿产资源法》第十六条规定“开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证……开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。”；国办发 [1999]38号文件规定，“对没有采矿许可证的采油场点一律予以取缔”。而陕北油田的采矿许可证，为中石油与延长石油办理，并不在取缔之列。
这次行动是打着1239号文件的旗号进行的，却根本违反了1239号文件提出的“划转、收购、兼并、资产入股”等方案，投资者只得到相当于油井价值20%的补偿。中国政法大学原校长江平教授评论道：“……补偿不是赔偿，赔偿我可以根据情况的过错、大小来进行赔偿，补偿就是没有任何过错，有多少损失，赔偿多少损失。这就应该叫做补偿。……人们理解，既然国家需要从私人财产征收过来，那么人家有多少损失，你就应该补偿多少。补偿就是实际有多少，就补偿多少。从现在的情况来看，也存在问题。”
如果从合同法的角度来看，地方政府与投资者均签署了8-20年不等的合同，互负权利义务；对于1239号文件发布以前签订的合同，政府应承担违约责任；对于1239号文件发布后签订的合同，地方政府应承担该法第四十二条二款“故意隐瞒与订立合同有关的重要事实给对方造成损失的损害赔偿责任”。其中有甚者，在03年3月签订合同批准投资者打井，待投资者投入大量资金后，在5月将井收走。
值得一提的是，国家发改委中小企业司司长苏波先生在2003年11月29日一次题为《国家促进民营经济发展的政策构想与具体措施》的讲话中，明确表示民营企业一样可以进入石油产业：“陕北民营石油有50亿资本，不比国有石油公司差。而且你把标准制定清楚，把法规整清楚，我一定不违法，我把石油开采出来，交给国家的石化公司，为什么不行？所以这不是根本问题，根本问题是要不要民营企业参与石油开采，不能因为石油是国家战略资源民营企业就不能开采，我也不能把它吃掉，我也不能把它运到国外出口去，我把石油在中国的土地上放着，有什么不可以？所以这不是根本问题，我是从政策的角度和未来发展的角度讲这件事情。”
而对于陕西地方政府强行收回油井“三权”的做法以及国务院批准治理陕北油田的原因，苏波先生的看法是：“我没有省政府那方面的说法，他们对这件事怎么看，他们认为为什么这么做，我没有看到这方面的理由。可是他们对这个问题到底怎么看的，为什么采取这个措施？我们不知道。……管理工作没做好，倒不是民营企业家弄错了，而是县里面的政府部门，省里某些部门头头脑脑的儿子、七大姑、八大姨，全到那里开石油去了，而且这些人一大片，想开那儿就开那儿。所以这件事，国务院为什么批准了治理陕北石油呢？就是因为乱了，管理乱了，整个准入乱了。再一个就是乱开石油，你也没有提出一个标准，什么样的民营企业，什么样的标准，能够有什么样的权利，开采多大的石油，也没有。就因为当时没有资本进来，没钱，谁想进来就进来，也没提出个要求。这是政府管理的问题。你没提出要求，后面越来越乱，谁想去挖，谁就去挖，对此国家肯定要整顿，一整顿就整顿到民营企业头上来了，就要把你全部赶走。你要整顿就涉及到我们民营企业家了，我了解的情况大概就是这样。这说明什么问题呢？说明我们政府层面管理水平和对中央政策的理解程度和执行上有很大差距。”
很明显，“清理整顿”与“无条件收回”间有着极大差距，这显然不仅仅是“对中央政策的理解”上有问题。
三、强制回收“三权”带来的社会后果
人民大学何伟教授（经济学家）曾在我们之前去陕北调查。据他的统计，陕北几千口民营油井，企业家与当地农民大概各占一半。
黄土高原地带土地贫瘠，从事农业收入微薄，加之退耕还林工程，许多农民无地可种，只得投资油井。平均每打一口油井需要上百万，农民自己拿不出这么多钱，只能采取集资形式，以家族、村落或朋友圈为单位，由家族或村里稍有本领的人牵头，各家各户出资或分头借贷，每户出资一两万元，凑齐油井所需资金。陕北地区是一个传统的亲情社会，农民不习惯向银行贷款，出于“与其让银行赚利息，不如让亲戚朋友赚利息”的心理，向亲朋以高息筹募资金。由于合同的另一方是政府，债权人对于其收益有信心，并不做应有的风险评估。
这种集资方式带来的后果就是出资代表对企业破产承担无限责任。我们的调查中不止一次提到了这样的事例，比如农民投资者王安、张绥林等，欠下债务上百万，有几十上百户债权人，被逼到家破人亡，苦不堪言。在当地，这种人情债务甚至可能延续到后代，即所谓“父债子还”。债权人与债务人同时陷入悲惨的处境；据投资人统计，这次回收牵涉到十几万户相关人的利益，这个庞大的数字已经足以称之为 “人民”。这种抢夺油井的行为，可以说是对本就贫困的陕北人民的又一次掠夺。
爱德格•斯诺先生在他的《Red star over China》中充满信心地写道：“陕西和甘肃有丰富的煤矿。陕西还有一点石油。……这里，肯定地说，存在着早已成熟的实行变革的条件。这里，肯定地说，存在着人们要起来反对的东西，即使他们还没有斗争的目标！因此，当红星在西北出现时，无怪有千千万万的人起来欢迎它，把它当作希望和自由的象征。”很遗憾的是，陕北土地贫瘠，交通落后，自然环境恶劣，除了“一点石油”之外没有发展工业的条件。十几年来的民营石油工业，独力支撑了陕北地区整个区域经济。当民营石油工业受到重创后，整个区域市场随之坍陷下去，被称为“陕北小香港”的靖边县青阳岔镇迅速破败衰落，就是一个典型的例子。
区域经济的发展需要先期的资本进入，而在当地百姓无力投资的情况下，只能依靠外来的投资者进行。而地方政府“开门引凤，关门打狗”的行为也使政府的公信力受到极大损害，使外来的投资者望而却步，直接损害到陕北地区未来的经济发展。
最为严重的后果就是，这种行为使得政府执政权威下降，制造出社会的不稳定因素。在上访无效，诉诸法律的和平抗争之路也被堵死的走投无路之下，投资者试图选择极端手段进行自力救济的倾向就不可避免，我们相信这是冲突各方都不愿看到的状况。
政府正在一步步瓦解自己的执政基础。
地方官员并不在意他们的行为给地方带来的灾难。为官一任，任期届满就可升迁调动，拍屁股走人。这不仅仅是官员本身的问题，也和政治体制改革滞后不前的痼疾有关。
四、妥协是冲突各方的唯一选择
表面上看陕北地方政府取得了暂时的利益，但是它未必不明白，自己只是一只捕到蝉的螳螂，幕后还有中石油这只黄雀。尽管地方政府将这些民营油井重组进延长集团时尽量保持低调，唯恐惊动中石油，延长集团的前途归属仍很难说鹿死谁手。
“4.13 协议”中本来已经为陕北油田未来的发展作出设想：“由长庆油田、延长油矿和其他法人实体，按自愿原则，共同出资，组建陕北石油开发有限责任公司，在当地注册。其他地域待条件成熟后，再采取适当的形式进行合作开发……”以股份制联合民间力量和国企，兼顾中央、地方与老区人民的利益，是解决石油矛盾的最好形式；而“1239号文件”提出的“划转、收购、兼并、资产入股”等方案，也是投资者可以接受的解决途径。
地方政府不止一次企图通过武力镇压解决问题，但是它也应该发现，暴力手段不但没有解决问题，反而在更大范围内激化了冲突，并且遭到外界舆论的一致谴责。笔者希望地方政府能够放弃这种对抗思维，采取主动姿态，以谈判的方式解决事端，释放尚在押的诉讼代表，重新考虑对投资者的补偿问题，这是陕北地区化解官民积怨的底线。陕油事件利益纠葛错综复杂，妥善处理陕油事件，不仅需要足够的政治道德，同样需要足够的政治智慧。
笔者也希望陕北的六万投资者坚定对依法维权的信心，离开依法解决的框架，组织大规模游行、集体上访等等，对于妥善解决油井事件并无效果，反而会为地方政府的武力镇压制造口实。石油事件既已发生，冷静补救才是唯一策略。油井事件不是搏斗，而是博弈；双方若是不寻求共赢的和解道路，就只有两败俱伤。未来的陕北，应该是经济发展、社会和谐的陕北，而不是在争斗中停滞不前、动荡不断的陕北，而这一目标需要各级政府、民营投资者、法律界与媒体的共同努力，各让一步的妥协对冲突各方而言，均是最为理性的选择。
楚望台 十月十一日于北京昌平
──转自《自由亚洲电台报导》
(http://www.dajiyuan.com)
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