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垃圾中轉站與拉瓜迪亞機場安全

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【大紀元2013年04月16日訊】(紐約訊)市政府打算在法拉盛灣重新啟用一個垃圾中轉站,垃圾的氣味會吸引鳥群,並威脅到旁邊的拉瓜迪亞機場安全。2010年9月2日,FAA寫了一封信給紐約市政府,FAA採納了專家組的意義,認為紐約市政府重新啟用位於皇后區大學點(College Point)的垃圾轉運設施,只要採取適當的措施,不會對機場安全產生影響。飛行員帕斯卡和拉瓜迪亞機場之友向第二巡迴法庭提起訴訟,希望巡迴庭對FAA的信進行評估。

上訴人:帕斯卡(Kenneth D. Paskar)、拉瓜迪亞機場之友
案件號:10-4612-ag
應訴人:美國交通部、拉胡德(Ray LaHood,交通部長)、美國聯邦航空管理局(FAA)、巴比特(J. Randolph Babbit,FAA局長)
參加答辯:紐約市政府

鳥群危害拉瓜迪亞機場安全

法拉盛灣的濕地成為許多鳥類的棲息地,鳥類以潮水和泥床上的小魚和貝類為生,在法拉盛灣的西岸是拉瓜迪亞機場。因為鳥類經常在空中集群和飛行,所以可能對機場起飛和降落的飛機帶來安全隱患,所以近年來,機場、紐約和新州港口局一直在研究鳥類棲息進行研究,以將其對飛機和公眾的危害最小化。2000年,在美國農業部野生動物局的協助下,港口局進行了為期1年的研究,根據這一研究,雙方在2002年形成了「野生動物災害管理計劃」(Wildlife Hazard Management Plan)。此後,研究仍然繼續,「野生動物災害管理計畫」也不斷更新。2009-2010年,雙方再次全作進行了1年的研究,並在2011年3月3日發布了研究報告,報告中提出了一些降低野生動物危害的建議。

根據FAA規定,如果出現過多隻野生動物撞擊飛機,或者是出現野生動物塞住飛機引擎,機場就必須進行「野生動物危害評估」並向FAA提交報告。然後,FAA會要求機場提出「野生動物災害管理計劃」,機場要在該計劃中提出緩解或徹底消除野生動物危害的辦法,FAA要求管理計劃將野生動物種群管理、棲息地改良、土地使用置於優先地位,並每12個月對計劃進行重新評估。如果FAA認為機場沒有達到要求,會威脅到飛行安全,FAA就會取消機場的執照。

在機場旁興建垃圾中場站是否合適?

每一年,紐約市會產生5萬噸的垃圾,為了更有效經濟處理這些垃圾,2006年,紐約市衛生局出臺了「綜合固體廢物管理計劃」,計劃的核心是開放紐約市水道旁邊的四個垃圾中轉站。垃圾用卡車運到這些地方,然後裝上密封的容器運到其他垃圾集中點或處理站。四個新開放的垃圾處理站中,有一個位於皇后區大學點旁邊(北岸垃圾中轉站),在1954年到2001年間,北岸中轉站由紐約市衛生局運作,後被關閉。為了避免垃圾中轉過程中吸引更多鳥類集聚在這一地區,垃圾中轉站採取了一些措施,包括使用低壓容器避免氣味散發、使用快速轉門裝卸垃圾等。

不過,交通部長認為這一提議可能會導致在機場運行的飛機受到阻礙或干擾,因此部長提議對此從航空的角度進行研究,分析這一設施對飛機和機場設施運行安全的影響,交通部長委託FAA進行這項研究。2006和2008年,FAA分別對北岸垃圾中轉站進行了研究,兩次研究的結論都是「無害」。在2006年研究中,FAA認為興建110英尺的設施不會對航空產生負面影響,只要裝配上適當的燈光。儘管如此,FAA在報告中也提出:從保護人和財產的角度看,在機場跑道保護區建設施是相當不鼓勵的。

但是港口局、拉瓜迪亞機場所有者反對這一結論,並要求FAA酌情對研究進行重新評估,作為回應,紐約市政府重要設計了垃圾中轉站,將高度降低10英尺到100英尺,同時撤出了跑道保護區,港口局接受了這些修改並撤回了對FAA的請願。

至此,FAA「無害」的評估告一段落。

2008年,FAA再次得出「無害」的結論,並聲明只要高度低於100英尺就不會有危害,研究結論在2008年9月19日發布。在FAA的第二輪研究發布之後4個月,美國航空1549號航班在從拉瓜迪亞機場起飛時,遇到一群加拿大鵝,好幾隻鵝塞進了飛機引擎導致飛機在3,000英尺的高度停機,飛機最後迫降在哈德遜河,所幸沒有人員傷亡。事件發生後的2009年3月4日,皇后區議員奧克曼(Gary Ackerman)及其他紐約議會成員寫信給FAA,提出鳥群可能容易在垃圾站上空聚集並盤旋。FAA再次確認垃圾站是「無害的」,因為它符合FAA咨情通告150/5200-33B,該通告稱:封閉的垃圾處理設施總體上是和飛機場安全運作要求一致的,只要垃圾站不是在機場財產上,或者在跑道保護區。

2009年秋天,交通部長拉胡德任命了一個專家組,專家組成員來自FAA、美國農業部、美國空軍、港口局、紐約市政府、獨立諮詢公司。拉胡德任命專家組「研究提議的垃圾中轉站對機場安全運行的影響」。專家組進行了大量的研究,並與位於史坦登的其他垃圾中轉站比較。2010年9月2日,專家組發布了報告,報告認為建築的調整,只要遵循嚴格的操作流程,採納相應的野生動物災害管理計劃,可以減少因鳥聚焦在設施之上帶來的風險。此後,FAA將報告寄給了紐約市衛生局,交在封面上說「報告認為建築(北岸垃圾中轉站)與空中安全相兼容,只要建築與運作過程中符合報告所提出的建議」。

上訴與巡迴庭的討論

上訴人帕斯卡(Kenneth D. Paskar)是一位通用航空飛行員,拉瓜迪亞機場之友是關注航空安全的非盈利公司,兩者在2010年10月29日發起了訴訟。訴訟對象是FAA飛機安全與標準局局長和紐約市衛生局副局長,上訴人希望上訴庭對2010年9月2日FAA寄給市政府的信進行評估,上訴人提出兩點:一是這兩人在這封信的內容中存在重要的利益,二是這封信是最終決定,上訴庭可以對此進行裁決。

上訴提出後,應訴人提出巡迴庭沒有司法裁量權,因為這封信不是「命令」,上訴庭成立的小組拒絕了這一動議。上訴庭集中討論了兩個問題:

1. 上訴庭是否有司法裁量權?根據1983年第二巡迴庭的一個判例(New York v. FAA, 712 F.2d 806),命令是「增加一項義務,拒絕一項權利,或者影響到某些法律關係」的決定,如果FAA給紐約市政府的信是「命令」,可視為最終決定,那麼第二巡迴庭就有權進行裁量。

巡迴庭認為,FAA給紐約市政府的信只是提出了研究小組的建議,而且信中表達了「採納建議對紐約市非常重要」的感情。但是,信中並沒有命令紐約市停止、改變或繼續北岸垃圾中轉站的建設。所以FAA給紐約市的信,只是建議紐約市採納一些安全建議,別無他用。紐約市可以接受或拒絕FAA的建議,不會有任何來自第三方的後果。

2. 是否構成「道德勸說」。第五巡迴法庭,有一個判斷是否最終命令的另外一個標準,就是這項決定是否構成「道德勸說」(Menard v. FAA, 548 F.3d 353, 357)。第二巡迴法庭並不採用這一標準,巡迴庭認為,即使根據這一標準,FAA給紐約市政府的信也不構成「道德勸說」。

結論

第二巡迴庭認為,FAA的信和部門間工作組報告並沒有「否定一項權利」、「增加一項義務」,或者「有法律後果」,因此這封信的內容並不構成「最終結論」,上訴庭對此沒有裁量權,因為上訴被解除。◇

(責任編輯:鐘鳴)

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