【大紀元3月18日訊】不論從歷史還是現實來看，自治之路曲折漫長。前南斯拉夫地區是實行徹底自治的民族國家。在前南領導人的倡導下，南斯拉夫勞動者通過自治協議確定相互關係，在聯合勞動組織之間，聯合勞動組織同其他組織和共同體之間通過自治協議確定彼此的權利義務關係。事實證明，如果沒有強有力的中央領導，南斯拉夫的自治協議只能導致國家的崩潰。我國實行的民族區域自治制度，有別於傳統的自治概念，它是在憲法和法律的規範下，由各個少數民族自治地區的立法機關根據當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，由全國人大常委會批准後實行。除前南斯拉夫之外，在其它一些國家也有自己的自治制度。例如，在英國的盎格魯─撒克遜時代，就有了所謂的自治城市。在這些城市里，雖然接受上一級行政機關的管轄，但它有自己獨立的立法、行政和司法系統。從13世紀開始，自治城市的法官一般有高級的市政府官員擔任，市長是法庭的重要組成人員。這種具有高度自治性質的機構安排與中國的古代縣衙制度形式極其相似。在美國，弗吉尼亞曾經出現過類似的自治城市，威廉斯堡、洛夫克、裡士滿都曾經以特許狀的方式獲得過自治城市的地位。但是民主政治的發展，使得自治城市在英、美國家逐步減少。不過，這種脫胎於自治城市的制度，後來直接或間接地影響著英、美兩國的憲政體制。到了19世紀，英、美國家的自治城市逐步交出了自己的司法管轄權，但是它們普遍擁有了財政自治權。自治城市可以設立警察，選舉議會，組成受國王保護的完善的自治體。在蘇格蘭，這種自治制度一直延伸到20世紀。
事實上，自治制度作為國家治理結構中的重要組成部分出現得更早。公元前90年到公元前89年的同盟戰爭中，羅馬統治的地區就出現了所謂的市民自治體。到公元前44年以後，市民自治體成為了實現自我管理的自治城鎮的統稱。自治制度與現代的民主制度既有聯繫又有區別。自治制度是古代社會一個區域內實現自我管理的產物，而民主制度是在更大範圍內實現自我發展的一種制度。在自治區域內也有民主，但民主的結果往往是實現自我管理，它是一種相對封閉的制度。自治制度不具有攻擊性，對外它主要解決與中央政府和國家的其它權力機關的權力安排問題，對內主要依靠章程和自制規約規範成員之間的關係。民主既存在於自治制度之中，但民主也是自治制度的破壞者。在現代民主體制下，自治制度有一定的發展空間，但是自治制度本身會受到民主選舉的挑戰。解決區域自治組織和政權機構之間的緊張關係往往依靠憲法和法律。因此，一些有自治傳統的國家，也往往是通過憲法來解決自治組織與政權機構之間的矛盾問題。
在我國，除了少數民族地區實行區域自治以外，城市的居民委員會和農村的村民委員會都由國家的專門法律作出規定。自治組織成員有權參與選舉基層鄉鎮政權機構的成員，而鄉鎮政權機構的成員又必須對上一級國家行政機關負責，這本身就是一個矛盾現象。如果沒有完善的法律對各種權力分配作出妥善的安排，那麼，作為國家權力機關的最基層的單位，鄉政府其實很難把握平衡。如果維護村民自治組織成員的合法權利，那麼，他會獲得必要的選票；如果鄉長執行上級的命令，而沒有遵從村民的意願，那麼，他必然會失去選票。「一鄉兩鄉長」的事件說明，國家政權機構和鄉村自治組織都需要在最基層的政權單位有自己的代言人，在有些地方由於沒有實現權力的平衡，所以，才出現了地方選舉的代言人和依照組織原則委派的代言人同時併存的現象。
這是中國轉軌時期必須經受的陣痛。在沒有徹底理順政權組織形式，村民自治不斷發展，民主意識逐漸高漲的時代，這種現象有其存在的歷史必然性。就像當初討論國有企業的廠長應當代表誰的利益一樣，在鄉鎮一級政權機關也出現了鄉長應該代表誰的利益問題。作為政府機關的公務員，鄉長理所當然的應該代表政府的利益，但由於鄉長直接面對村民自治組織，所以他不得不處在政權組織與自治組織擠壓的中間。從表面上看，「一鄉兩鄉長」是違背法律制度所規定的程序安排問題，但從深層次分析，它預示著中國的自治組織和政權機構面臨著巨大的緊張關係，如果不重視這種緊張關係，那麼中國的自治制度將會變形，就像「一鄉兩鄉長」一樣。所以， 「一鄉兩鄉長」事件提醒我們，必須在民主的發展過程中，系統地思考中國的政權結構與村民自治的關係問題。這一點在城市居民自治制度中也會出現。
在我看來，自治制度是建立在信息充分基礎之上的一種自我管理制度。如果信息不充分，那麼實行自治制度就有可能會增加成本，加重自治組織內部成員的負擔。即使在已經存在的自治組織內部，也應該謹慎的分配自治組織與成員之間的權力，防止自治組織損害自治成員的基本利益。在自治組織之外，應當實行休養生息制度，應當為自治組織發展提供必要的政治空間。換句話說，應當由自治組織建立各種協會來充當政權機關的角色，通過協會的章程實現真正的自我管理、自我服務和自我發展。現行的鄉鎮體制應當逐步地退出中國的歷史舞台。現有的鄉鎮機構可以改組為市場服務機構和縣政府的協調機構，縣級政府應該成為中國政權的最基層單位。縣一級政權機關可以建立司法和行政系統，設立必要的職能部門協調自治組織之間的關係。
〔轉載自《民主論壇》；http://asiademo.org/gb〕
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