【大紀元4月29日訊】1994年7月，中國第一部《勞動法》出臺。促成這部法律出臺的其中一個契機，是1993年發生在廣東省深圳市龍崗區葵湧鎮致麗玩具廠的一場大火。這場災難造成87人死亡，45人傷殘，傷亡者中絕大部分是來自農村的青年女工。年輕鮮活的生命在瞬間消失，給政府形象帶來了極其負面的影響，這才迫使政府開始重視勞工權益，從而加速了《勞動法》的出臺。但是這部法律在實施之後卻未能為農民工帶來更多的實際保護。該法第二條明確規定：在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關係的勞動者，適用本法。依據此條規定，農民工一旦受雇于企業，應享有勞動法律規定的各項權利。但現實並非如此，農民工權益被侵害的問題觸目驚心。
對今日中國超過1.3億進城找工作謀生的農民來說，造成他們艱難境遇的原因固然複雜，但其中最根本的原因卻是制度性的，是長期以來的城鄉"二元"社會結構，以及由此形成的根深蒂固的城鄉分隔的社會觀念。因此，相對于城市工人，農民工所處的環境更艱難，也正是因此，他們被社會學家們排列在社會結構的底層。[1]
一、從戶籍制度到就業限制：來自公共權力的障礙
農民工權益得不到有效保障首先要歸因於中國的戶籍制度。為了控制農村人口向城市遷移，政府在1958年頒佈了《中華人民共和國戶口登記條例》及其相關配套措施。該條例規定，"公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明。"在那時建立的城市戶籍管理制度，便是今日農村流動勞動力所面臨的勞動就業、技能培訓、子女義務教育、社會保障等方面的差別與歧視的制度基礎。清華大學社會學教授李強認為，戶籍是一種根據人們的先天指標確定人們地位的制度，它是一種"社會屏蔽"（social closure）制度，將社會上一部分人屏蔽在分享社會資源之外。[2]
對農民工就業權利的限制便是從這種戶籍制度衍生出來的。這些限制性政策的後果是為農民工實現就業權製造了一系列人為障礙。從這些政策中，我們也可以看到政策與法律的不一致甚至衝突，當然，這是在中國有了勞動法律之後才出現的現象。
1980年8月，中共中央、國務院發佈《關於進一步做好城鎮勞動就業工作的意見》，提出，要清退來自農村的計畫外用工，對農業剩餘勞動力，要採取發展社隊企業等辦法加以吸收。城鎮企業如確需從農村招工，則須經省級政府批准。1984年1月1日，中共中央發佈《關於1984年農村工作的通知》，允許自籌資金、自備口糧、在集鎮有固定住所，有經營能力或者在鄉鎮企業事業單位長期服務的農民及其家屬進入城鎮務工經商。至此，在中國嚴格實行了26年的城鄉人口戶籍管理制度才開始鬆動。[3] 上個世紀80年代，農業勞動力主要流入東南沿海的經濟開發區域，如廣東深圳、珠海、東莞等地，造就了這些新興城市的經濟繁榮。從90年代開始，農業勞動力開始湧入中國東部的各大城市。
1993年11月3日，勞動部發佈《農村勞動力跨地區流動有序化－"城鄉協調就業計畫"第一期工程》的通知，旨在鼓勵農業勞動力的跨地區流動。這個計畫提出了五點要求：（1）輸出有組織；（２）輸入有管理；（３）流動有服務；（4）調控有手段；（5）應急有措施。勞動部還明確提出：建立"異地就業勞動者的權益保障制度"；"鼓勵發展為農村勞動力跨地區流動和異地就業的服務組織，包括城市職業介紹所、鄉鎮勞動服務站、各類培訓組織及為異地就業民工提供住宿、交通服務的其他組織"。
一年後的1994年12月，勞動部又發佈了《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》。在這個文件中，前述"第一期工程"的鼓勵流動被限制流動所取代，"有序化流動"變成了"有限制流動"。該文件提出，用人單位跨省招用農村勞動力要經勞動就業服務機構核准；用人單位需招收人員的行業、工種，應屬於在本地無法招足所需人員的行業、工種（第5條）。在符合上述條件的情況下，用人單位還要辦理繁雜的招工手續，例如，要向農民工所在地的勞動就業服務機構提交必要的文件；農民外出之前，須持身份證和其他的證明，在本地的勞動機構登記，領取外出人員就業登記卡；農民工到達用人單位後，憑就業登記卡領取外來人員就業證（第12條）。正是這個政策的出臺，從此埋下了農民工被"合法"歧視的禍根。首先，它為地方政府制定"侵權"政策提供了依據；再者，它使大量的私營企業雇主為避免繁雜的手續而"非法"雇工；最後，它使農民工因同樣的原因而"違章"打工，從而得不到法律和政府勞動行政部門的保護。
上個世紀90年代，城市的下崗失業工人再就業成為各級政府關注的問題。地方政府紛紛出臺各種促進本地再就業的政策，其中對農村勞動力的限制政策使農民工在城市的就業狀況和權利環境更為惡化。1995年2月13日，作為推行"再就業工程"的重要舉措，上海市勞動局在全國率先發佈《上海市單位使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》，將行業工種分為三類：A類為可以使用外地勞動力的行業工種，B類為調劑使用外地勞動力的行業工種，C類為不准使用外地勞動力的行業工種，並隨即公佈了不得招聘外地勞動力的首批C類行業和工種。該政策隨後被推廣到全國許多城市。1996年3月，北京市勞動局發佈《1996年本市允許和限制使用外地人員的行業工種範圍》，規定了允許雇用外地人員的12個行業、204個工種。這12個行業大多為勞動條件較差的行業，如農業、林業、建築業、礦山採掘業等，或者是接觸有毒有害物質的行業，如化學工業、建材業；204個工種也多為城市勞動者不願從事的工種，如糞便淨化處理工、清掃工、屍體整容與火化工等。這一政策明確限制外地人員從事的工種有，金融與保險業的各類管理員、業務員、會計、出納員、收銀員、話務員、各類售票員、檢票員、電腦錄入員、辦公室文秘等。在各大城市發佈的有關勞動力招收或者管理的政策性文件中，幾乎都規定了"先城鎮、後農村；先非農、後農業；先本市、後外地"的勞動力招用原則。[4] 直到2004年，在各地開始取消對農民工就業的工種和行業限制後，廣東省勞動和社會保障廳還出臺了《廣州地區2004年春運組織民工有序流動工作方案》。在此方案中，提出了新年後招工的"六不准"，即在新年後一個月內，省內所有的用人單位一律不准招收外省民工；回鄉過節的民工返回工作崗位時，一律不准帶新民工入粵就業；職業介紹和人才交流機構一律不准開展介紹外省民工仲介活動，不准舉辦勞務和人才交流集市；外省駐粵勞務辦事機構一律不准向廣東組織勞務輸出；任何組織和個人，特別是新聞單位一律不准張貼、刊登和發佈招聘外省勞動力的廣告或資訊。[5]
各地政府在對農業勞動力進城就業實行限制制政策的同時，建立了各種行政性管理收費制度和證件核發制度。這些制度出自不同的行政部門且名目繁多。有人根據2001年10月的一項調查，列舉了農民工進城就業的收費項目，包括，暫住證工本費、外出就業登記卡工本費及管理費、外來人口管理費、外來人口就業證工本費等20餘種。[6] 農民工進城務工，還需要備齊各種證件，除身份證、外出務工證、暫住證、健康證、所在工廠工作證這五種基本證件外，未婚婦女還需辦理未婚證，已婚婦女要辦理婚育證。2003年1月，國務院辦公廳發佈《關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求，"在辦理農民進城務工就業和企業用工的手續時，除按照國務院有關規定收取的證書工本費外，不得收取其他費用。" 而北京市勞動和社會保障局在同年7月10日發佈的《關於加強外地來京務工人員就業服務工作的通知》中，仍然要求，用人單位為外地來京務工人員辦理"北京市外來人員就業證"時，除了需要提交用人單位法人營業證、社會保險繳納證明、承辦人員身份證之外，還要提交外地來京務工人員的身份證、暫住證、婚育證、外埠外出人員就業登記卡等證件。而這些證、卡都不是免費發放的。
不過，政府對農業勞動力流動的百般限制，並不能有效阻止農村勞動力大規模向城市轉移，[7] 反而將戶籍制度的"社會屏蔽"功能延伸到了農民工就業的城市中，進而在城市勞動力市場形成並強化了對農民工的制度性歧視。制度性歧視的第一個後果是在城市出現了二元的勞動力市場，一個是相對規範的、勞動條件較好的，由有城市戶口的勞動力構成的勞動力市場；另一個則是幾乎沒有規範、收入低、勞動條件惡劣、基本沒有福利待遇的"次級勞動力市場"，即農業勞動力市場。制度性歧視的第二個後果是農民工無權進入社會救助和社會保障體系，他們失業後，沒有資格象城市失業工人那樣領取失業保險金和最低生活保障費；他們也不能參加社會保障系統，因為各種社會保障制度的構建是以戶籍為基礎的。[8] 制度性歧視的第三種後果是，公共權力非但不能為農民工在城市中的就業提供必要的保障，反而造成農民工就業歧視根源。在這一背景下，農民工們不但被迫接受低於市場最低工資的工資水平和低於國家職業安全衛生標準的勞動條件，更要被迫將就業活動轉入"地下"，成為私營企業中的"非法雇工"而脫離了政府勞動行政部門的監管視野。
二、從責令改正到處以罰款：雇主違法的成本分析
歧視性制度形成了勞動關係中的一種歧視性認識：社會普遍認為，處在"次級勞動力市場"的農民工什麼都能忍受；他們在城市的就業是暫時的，最終還要回到家鄉去。而這種歧視性認識到了雇主們那裡則轉變為一種歧視性管理模式：他們無須依法與農民工簽訂勞動合同；無須依法為農民工提供必要的勞動保護設施和裝備；無須依法按照最低工資標準支付工資；無須依法及時足額支付工資；無須按照法律的規定向因工負傷的農民工支付賠償。
除了對農民工的歧視性認識之外，這種明顯違法的管理模式之所以能在現實中國社會中普遍存在另一個主要原因是，法律為雇主違法行為設定的成本太低。
中國的勞動法律並不缺少對違法行為的懲罰條款。表3.1是對勞動法律中的罰則規定和工傷事故賠償標準的歸納。這些構成了企業和雇主違法的成本，即他們違法之後將付出的代價。但是，一旦雇主們把違法成本與其違法行為可獲得的收益作一比較後便不難發現，違法的成本小到幾乎可以忽略不計，如果他們能夠收買了政府官員，這些微乎其微的違法成本甚至可以不用支付。
表3.1 《中華人民共和國勞動法》及有關規定的罰則概要及工傷事故賠償標準
http://big5.china-labour.org.hk/public/contents/article?revision%5fid=61697&item%5fid=61696
違法行為
罰則
給予警告、責令改正
罰款
支付賠償金、補償金
停產
整頓 *
吊銷營業執照** 拘留、罰款、警告*** 限期繳納、加收滯納金 追究刑事責任 ****
違法延長勞動者工作時間 √ √
克扣、拖欠工資；不支付加班工資；低於最低工資標準支付工資 √ √
勞動安全設施和勞動衛生條件不符合國家規定；未提供勞動防護用品和勞動保護設施；發生重大事故，造成生命和財產損失 √ √ √ √
強令違章冒險作業，發生重大傷亡事故，造成嚴重後果
√
非法招用未滿十六周歲的未成年人
√ √ √
違反對女職工和未成年工的保護規定，侵害其合法權益
√ √ √
以限制人身自由的手段強迫勞動；體罰、毆打、搜查拘禁勞動者
√ √
由於用人單位的原因訂立的無效合同並對勞動者造成損害
√
違反規定的條件解除勞動合同或者故意拖延不訂立勞動合同
√ √
無故不繳納社會保險費
√
阻撓行政部門及其工作人員行使監督檢查權，打擊報復舉報人員
√ √
對非法用工單位傷亡人員受到事故傷害或者患職業病的職工的一次性賠償標準 按賠償基數（用工單位所在地上年度職工年平均工資）計算賠償金：一級傷殘的為賠償基數的16倍，二級14倍，三級12倍，四級10倍，五級8倍，六級6倍，七級4倍，八級3倍，九級2倍，十級1倍。對因事故傷害或患職業病造成死亡的，按賠償基數的10倍支付一次性賠償金。
*由縣級以上人民政府決定 **由工商行政管理部門吊銷 ***由公安部門作出 ****由人民檢察院、法院負責。
一方面，中國的勞動監察體系是以政府勞動行政部門為主構成的，可另一方面，勞動法律中的罰則卻沒有給予這些部門相應的權力去制止雇主的違法行為。從表3.1可以看到，勞動部門對雇主違法行為所能採取的措施主要是責令改正、責令支付工資、責令支付賠償金和經濟補償金、罰款等，勞動執法部門甚至連"勒令停產整頓限期改正"的權力都沒有。這就大大增加了勞動部門的執法難度，也為雇主降低違法成本提供了可乘之機。
勞動合同問題
在上個世紀80年代推行勞動合同的時候，合同的適用對象是有城市戶口的勞動力。當時的立法者並沒有預見到，在10多年後的今天，中國的勞動力市場會出現如此之大的變化，也沒有預見到在"次級勞動力市場中"，農民工和私營企業之間也需要簽訂一種契約以規範雙方的行為。在《勞動法》中，規定了勞資雙方要簽訂勞動合同，但沒有規定不簽訂勞動合同的雇主應承擔何種違法責任。在該法第九十八條中，只是簡單規定了"用人單位違反本法規定的條件解除勞動合同或者故意拖延不訂立勞動合同的，由勞動行政部門責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。"該條款的"責令改正"只能理解為，一旦勞動行政部門發現雇主不與工人訂立勞動合同，除了要求補簽之外，並不能再追究雇主的違法責任。而"承擔賠償責任"的前提則被設定為"對勞動者造成損害"，至於如何定義"造成損害"，法律則沒有明確規定。在私營企業"家天下"的環境中，一些雇主正是利用這個法律缺陷，拒絕與農民工簽訂勞動合同。這樣，他們就可以隨便惡意盤剝農民工，一旦發生工資拖欠、工傷賠償等勞資爭議，因農民工無法提供正式的書面證據，這些雇主便可以輕易減輕甚至完全逃避法律責任。
拖欠工資問題
2003年11月24日，新華社的一則電訊引用了全總的資料，指出全國的農民工被拖欠的工資估計在1000億元左右。來自勞動和社會保障部的資料顯示，拖欠工資主要發生在建築施工企業和餐飲服務等企業，其中建築施工企業占拖欠農民工工資案件的70%。[9] 如果按照全總估算的9400萬進城務工人員計算，農民工人均被拖欠的工資達到1000多元。如果按月工資500元計算，農民工一年中便有兩個月拿不到工資。
目前，保障農民工工資及時、足額發放的法規相當有限。在《勞動法》中只作出如下規定：用人單位"克扣或無故拖欠勞動者工資的"，"由勞動行政部門責令支付勞動者工資報酬、經濟補償，並可以責令支付賠償金"（第91條）；根據《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》第三條的規定，經濟補償的數額按相當於工資報酬的25%的比例支付。這裡的問題是，第一，《勞動法》和其他官方文件沒有明確定義什麼是"無故拖欠"。事實上，雇主總是能夠提出無數的拖欠"理由"來。第二，法規沒有指明經濟補償應當在何種情況下支付給工人。2004年新年前夕，在全國開展的拖欠工資大追討活動中，媒體報導只是說大批農民工拿到被拖欠的工資，但卻沒有一則報導提到農民工還獲得了經濟補償。第三，法律和行政規章缺少對拖欠者的嚴厲懲罰措施。所謂"由勞動行政部門責令支付勞動者工資"對拖欠者並無懲罰的含義。而"20%的經濟補償"的拖欠懲罰代價，比起農民工因工資被拖欠而造成的損失簡直不值一提。為追討被欠工資，無數農民工在工作結束後無法回家，在饑寒交迫中等待、奔波幾個月，甚至數年。他們精神上和經濟上的巨大損失卻得不到任何賠償。[10]
近年來，為解決農民工工資拖欠問題，各地政府紛紛出臺一些行政措施，建立所謂"企業欠薪預警機制"（如天津市、山東省）、"企業欠薪責任追究制度"（如江西省）或者"企業欠薪基金"（如上海市、深圳市）等。這些措施能起多大的作用仍是一個疑問。例如，"企業欠薪基金"根本不可能應付大面積工資拖欠。深圳市從1997年率先實施這一制度，到2003年，"企業欠薪基金"墊付被拖欠的工資總計不過900萬元，而2002年這一年，深圳市企業欠薪卻達兩億元以上。[11] 面對這筆數額龐大的欠薪，此基金可算是"杯水車薪" 了。
我們尤其擔心的是，政府在解決農民工工資被拖欠的問題上，採取的仍然是傳統的"運動"方式。中共領導人沒有批示，黨的報刊不發社論，各地政府便不會採取行動；即使採取了行動，也不過是階段性的措施，等"風頭過後"，一切便又和從前一樣了。2003年底，在國務院總理溫家寶過問了拖欠農民工工資問題之後，全國各地政府曾發動過一次"清欠運動"。但是，2004年5月，《南方日報》報導，記者從國家審計署瞭解到，貴州省銅仁地區審計機關對25個建設工程項目進行了審計調查，發現有13個項目共拖欠農民工工資188.35萬元。[12] 一些記者和學者已公開提出，解決拖欠工資問題的根本辦法是使作為"弱勢群體"的農民工組織起來，不過對此提議，政府似乎還沒有打算考慮。
超時工作問題
中國私營企業的超時工作現象十分普遍，工人每天的加班時間普遍超出《勞動法》規定的"每日最多不得超過3個小時；每月不得超過36個小時"的標準。2004年年初，廣東省東莞市勞動局會同市婦聯、市總工會進行了一次全市勞動執法大檢查。在這次事先通知的檢查中發現，大部分企業每天的"正常上班"時間都要超過8個小時；每月則超過21個工作日；其中工時最長的一個企業月加班時間竟高達208.5個小時。[13] 有雇主辯解說，很多工人是"自願"加班的，因為他們希望多掙錢。而有資料顯示，第一，所謂"自願"加班的真正原因是工人的小時工資或計件工資太低。在上述東莞市的勞動執法大檢查中，發現很多企業未執行深圳市最低工資標準（450元），特別是在玩具廠、染廠等小型企業，不少工人每月領取的工資連同加班費只有200元至400元。第二，農民工如果拒絕加班，則面臨被解雇的危險。
相對于非法延長工人工作時間所獲得的經濟效益，對於雇主們來說，違法有可能受到的處罰根本可以忽略不計。在勞動部1994年12月26日頒發的《違反〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》中，對雇主此種違法行為的罰款標準為"按每名勞動者每延長工作時間一小時罰款一百元以下的標準處罰"（第4、5條）。對東南沿海地區一些雇用農民工多達上萬人且常年加班的企業來說，這一標準無疑會造成巨大的違法成本。但是，從一些地方勞動行政部門發佈的有關規章上看，對這種違法行為的罰款上限僅為1萬元。[14]
與超時工作相聯繫的一個重要問題，是雇主用以計算加班工資的基數。《勞動法》第四十四條雖然對加班工資的支付標準作了規定，但對加班工資的計算基數至今都沒有統一。加班工資的計算基數是工資，勞動法律和政策對"工資"的定義一直採用專案列舉方法。[15]而目前企業根據管理需要自定的工資構成名目繁多，已經大大超出了中央政府開列的"工資"範疇。現在，作為加班工資計算基數的有：企業平均工資；個人實得工資、基本工資、標準工資等等。在廣東省廣州市，就有中央政府、廣東省政府和廣州市政府的5個文件規定的3種加班工資的計算基數，在實際操作中，有的企業是按照員工月平均工資作為基數，有的則以基本工資為計算基數。[16] 近年來，為統一計算基數，各地政府紛紛發佈規定，將加班工資的計算基數確定為最低工資。但是，最低工資只是政府統計部門提供的當地就業者及其贍養人口的最低生活費用，與當地平均工資之間的差距甚大。以北京市和深圳市為例，2002年北京市職工年平均工資達20728元，折合月平均工資1727元；而當年北京市月最低工資為435元，相差近4倍。2002年深圳市各類企業職工年平均工資為28218元，折合月平均工資2351元；而當年深圳市月最低工資為595元（關內）和460元（關外），相差倍數分別為3.95和5.11倍。可見，將最低工資作為加班工資的計算基數，是十分不合理的，因為最低工資可能成為雇主支付加班工資的最高計算基數。[17]
職業病與工傷事故
從農村勞動力開始流動起，職業病和工傷事故就一直是伴隨著成千上萬農民工的噩夢。近年來，苯中毒導致的白血病、粉塵造成的塵肺病、瓦斯爆炸造成的傷亡越來越多，而媒體對職業病和傷亡事故的報導也日益頻繁。從法律的角度上看，政府有關職業安全衛生的法律文件種類繁多且相對完善。然而，這套比較完善的勞動保護機制，到了企業裡，尤其在私營企業，卻很難甚至不可能實行。究其原因，還是違法雇主對其違法行為所支付的成本太低。
有媒體說，在中國開煤礦和開賭場一樣，都可獲得暴利。按一個小煤礦年產量5萬噸計算，礦主一年就可以獲利600萬元，除去100多萬元的設備開支和100多萬元的人工費用，每年純利可達300多萬元。[18] 2003年，當原煤價格從每噸100元左右上升到最高時的每噸近500元時，礦主認為挖煤"比挖金子都來錢"。[19] 相對于雇主獲得的超額利潤，法律為肇事雇主所設定的經濟賠償數額則低的令人咋舌。勞動和社會保障部於2003年9月23日頒佈《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》，規定了在無營業執照或者未經依法登記、備案的用工單位，以及在被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的用工單位中，受到事故傷害或患職業病或死亡職工的家屬的賠償標準（見表3.1）。根據這一規定，對工傷事故死亡工人家屬給予的賠償僅為地區年平均工資的10倍。如果以2002年全國年平均工資12422元計算，僅為12萬元。在一些平均工資偏低的省份，例如山西省（9357元）、河南省（9174元）、陝西省（10351元），一次性賠償金最多為10萬元左右，而這些省份又常常是傷亡事故頻發的地區。實際上，媒體報導中提及的賠償金額還要遠低於上述標準。一位政府官員說："發生死亡事故後，煤礦經營者往往採取付撫恤金和死者家屬私了的方式平息事端，金額從1.5萬元至2萬餘元不等，多的可達2.48萬元，諧音'來世發'。"[20] 而國家安全生產監督管理局副局長梁嘉琨在一次記者招待會上稱：目前，煤礦每年的死亡人數接近6000人，基本上都是農民工，他們死亡的賠償標準因各地的經濟發展水平、地方財政政策和企業的經營狀況的不同而有所區別，一般在1萬元到5萬元左右。[21]
在違法成本與違法所得收益之間存在著巨大差異時，依賴政府勞動行政部門和安全生產監察部門的監察，已經不能阻止雇主對農民工持續的侵權行為。2003年3月22日，山西省呂梁地區孟南莊煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，造成72人死亡的嚴重後果。而在此事故發生前的1個月內，當地安全監察部門曾4次下達停產通知書，並給煤礦貼上了封條，給設備上了鎖鏈。但礦主竟敢撕去封條、砸開鐵鎖、違規生產。[22] 目前，發生惡性事故後，全國各地政府無一例外都會採取停產整頓的做法，發生事故－停產整頓－死灰復燃－再停產整頓，已經成為一種官僚機構麻木不仁的常態循環。[23]
三、從無助到無奈：農民工維權艱難
與雇主們違法行為的低風險和低成本相比，農民工保護和爭取權益行動的風險和成本卻非常高。
在"次級勞動力市場"中，作為弱勢群體的農民工缺少組織資源、經濟資源和文化資源。政府不願將維護外來農民工權益作為官員政績考量的標準，而在政府發佈的有關維護農民工權益的文件中，通常開宗明義地將維持當地社會穩定作為發佈文件的目的，維護農民工權益不過是實現社會穩定的手段而已。官方的工會組織近年來一直強調要發展農民工會員，並積極在私營企業組建工會。但是，在地方工會依附黨政，企業工會依附雇主的情況下，農民工利用工會這種組織資源的可能性幾乎為零。
2003年7月21日，國務院總理溫家寶簽署發佈《法律援助條例》，為農民工艱難的維權之路添加了一線曙光。但是，這個條例規定的法律援助範圍，除了"請求支付勞動報酬"外，並不涉及一些與農民工權益密切相關的事項，如，工傷賠償、職業病待遇、解除勞動合同的經濟補償金與賠償金、人身權利損害賠償等。[24] 況且，勞動爭議仲裁和民事訴訟程式是耗時、費力、花錢的過程，隸屬於政府司法系統的法律援助部門不可能將工作重點從城市居民轉向農民工。因此，絕大多數農民工在維權活動中仍然處於孤立無援的狀態。
漫長的維權之路：以工傷賠償為例
無助的農民工在權益受到侵害時，只有兩個選擇，要麼放棄追討權利，要麼走上自我維權之路。然而，自我維權這條路對他們來說是漫長的，甚至很可能是沒有結果的。[25] 以追索工傷賠償為例，根據勞動部1996年8月16日發佈的《企業職工工傷保險試行辦法》，當工人受傷或者患上職業病之後，他們索賠的程式要從向勞動行政部門申請工傷認定或職業病認定開始，此後再向勞動行政部門申請勞動能力鑒定；憑工傷認定、職業病認定和勞動能力鑒定，向雇工企業提出賠償要求；如果雙方無法通過協商解決問題，權利請求人還要向企業所在地勞動爭議仲裁委員會提出仲裁申請；如果雙方對仲裁裁決不服，還要經過兩級終審的民事訴訟程式。據代理過大量農民工工傷索賠訴訟的重慶市立太律師事務所周立太律師的精確計算，整個程式共需時間為1074天，即約3年時間才能得到最終結果。[26]
然而，這僅僅是根據法律條款來推算的理論時間，還沒有將程式中的一些人為因素計算在內。在勞動爭議仲裁程式和民事訴訟程式中，仲裁人員和法官作出裁決和判決的主要依據是各種證據，包括勞動合同、集體合同、工資台帳、社會保險費用繳納憑證、工傷鑒定等等。而兩個程式中的證據制度均以"誰主張誰舉證"為原則。這一原則一旦應用，立顯農民工的劣勢，他們經常會因沒有證據或難以取證而不能提出相關證據。例如，受傷的農民工要向勞動仲裁委員會提交賠償請求的證據，只有在證明雙方存在雇用關係並且確認了確屬因工負傷的情況下，企業才會承擔賠償責任。但由於勞資雙方常常沒有簽訂勞動合同，雇主又極力否認事實上的雇用關係，造成農民工舉證困難，進而使仲裁和訴訟程式無限期延長。2002年2月25日，陝西省山陽縣30名塵肺病患者向陝西省洛南縣法院提起訴訟，要求他們原來的雇主 – 陝西省洛南縣陳耳金礦給予職業病的相關待遇。這起民事索賠案直到2003年9月，歷時一年半尚未完成一審程式。洛南縣法院的法官對記者說，因為農民工不能出示工傷鑒定，此案的審理只好暫時中止。而洛南縣人事勞動局官員說，他們無法作出工傷鑒定，因為患塵肺病的農民工與陳耳金礦之間的雇用關係不能確定，不能確知他們是否因工患病。如果要鑒定，必須要由法院出具證明，認定每一個人與金礦的雇用關係。在此期間，已經有4名當事人相繼去世。[27]
冗長的司法程式：對勞動爭議仲裁程式的幾點分析
在《勞動法》中，勞動爭議仲裁被規定為民事訴訟的前置程式。勞動爭議的權利請求人只能在對仲裁裁決不服的情況下，才可以向人民法院提起訴訟。此種程式限制了權利請求人直接選擇訴訟的權利。在勞動爭議仲裁裁決送達當事人15日內，當事人可以向法院提起訴訟；在仲裁裁決15日後發生法律效力時，當事人仍需向法院申請強制執行。因此，大量的勞動爭議案件不能在勞動爭議仲裁階段得到最終解決。此種前置程式的另外一個問題是仲裁申請的時效期限太短。在1993年的《企業勞動爭議處理條例》中規定："當事人應當從知道或者應當知道其權利被侵害之日起6個月內，以書面形式向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁"（第23條）。而在1994年的《勞動法》中，這個期限縮短為60天。儘管按照官方的說法，縮短申訴期限，有利於勞動爭議獲得及時的處理，避免勞動者經濟權益的損失，但對缺少法律常識和自我保護意識的農民工來說，這種期限的規定無異於剝奪了他們追討權益的權利。在未與雇主發生勞動爭議之前，他們可能根本沒有聽說過勞動爭議仲裁這一程式；他們更可能在權益受到傷害的時候毫無察覺。[28] 當他們知道了一切並提出權益請求的時候，可能為時已晚，他們的仲裁申請經常被勞動爭議仲裁機構以"超過申請時效"為由而不予受理。2001年4月16日，最高人民法院發佈《關於審理勞動爭議案件使用法律若干問題的解釋》，試圖為超過60日申請期限而狀告無門的勞動者提供相應的司法救助。該《解釋》第三條規定："勞動爭議仲裁委員會根據《勞動法》第八十二條規定，以當事人的仲裁申請超過60日期限為由，作出不予受理的書面裁決、決定或通知，當事人不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應當受理；對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或者其他正當理由的，依法駁回其訴訟請求。"這一規定雖將仲裁申請時效轉化為訴訟時效，但仍未能彌補仲裁申請時效過短的缺陷。而且，在這個解釋中，最高法院並沒有明確界定"正當理由"的定義和範圍。
農民工艱難的維權路常常使他們望而卻步。在權利受到侵害之後，他們常常放棄追討，因為追討的成本可能要大於討回的權利收益，[29] 個別農民工甚至選擇"自殘"、"自焚"、"跳樓"或者對雇主實施暴力等極端的方式追討權益。
如果說城市下崗失業人員這個弱勢群體的產生源於政府的政策和制度性剝奪，那麼，農民工這個弱勢群體的產生還應該加上政府的政策和制度性歧視。當然，中國的戶籍制度正在逐漸變革當中，一些對農民工就業限制的政策也逐漸被廢止。但是，代之而起的是對農民工持證上崗的要求和文化程度的限制。因此，制度性歧視的根基並沒有發生動搖。我們也應當認識到，惡劣的勞動環境、超長的工作時間、長期拖欠的工資、頻繁發生的工傷事故等等，並非只會發生在農民工身上。正如本報告在第二章中提及的，下崗和失業工人在重新就業於私營企業之後，其遭遇與農民工已經相差無幾。正如中國一位社會學學者所言，無論是國有企業工人、集體企業工人、鄉鎮企業工人，城鎮工人和農民工的待遇正在趨於一致，城市工人曾經有過的特權則基本消失。社會經濟制度轉型帶來了工人階層由異質性到同質性的轉變。[30]
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[1] 陸學藝主編：《當代中國社會階層研究報告》，社會科學文獻出版社2002年1月版，第22頁。
[2] 李強："當前我國城市化和流動人口的幾個理論問題"，"中國網"（http://www.china.org.cn），2003年6月20日。
[3] 高書生著《中國就業體制改革20年》，中州古籍出版社，1998年12月版，第150-151頁。
[4] "先非農、後農業"是指先招收有非農業戶口的城市勞動力，後招收農業戶口的勞動力。有關各地政策，可參見，"撫順市企業招用職工管理暫行規定"（1996年3月27日）；"青島市用人單位招用外來勞動者和城鎮用人單位招用本市非城鎮戶口勞動者管理辦法"（2000年7月20日）；"寧夏回族自治區勞動力市場管理規定" （1999年12月28日）。
[5] 見，"南方報業網站"（http://www.nanfangdaily.com.cn）。
[6] 陳美球、喬潤令："農民工：城市給了你們什麼？"，《中國改革》，2002年第9期。轉自，"光明日報報業集團"（http://www.gmw.com.cn）。
[7] 根據李強在1999年對四川重慶地區十餘個縣外出農民工家庭作的問卷調查，政府組織的流動僅占3%，90%以上的外出農民工都是自己或通過親友介紹進入城市作工的，66.4%的外出農民工屬於跨省作工。見，李強："當前我國城市化和流動人口的幾個理論問題"，"中國網"（http://www.china.org.cn），2003年6月20日。
[8] 李強："當前我國城市化和流動人口的幾個理論問題"，"中國網"（http://www.china.org.cn），2003年6月20日。
[9] 鄭斯林："勞保部將嚴查拖欠農民工工資行為"，"新華網"，2003年4月11日。轉自，"中國網"（http://www.china.org.cn）。
[10] 有關報導，見，蘆偉坤："大雪寒風中27名民工盼工錢，12個人只有3張床"，《黑龍江日報》，轉自"千龍網"（http://www.qianlong.com），2003年12月15日；王海波："誰來解開令人頭疼的政府'債務鏈'？"，"紅網"（http://www.rednet.com.cn），2004年1月29日，2004年1月29日；"血汗錢被拖欠，瀋陽百多名民工饑寒交迫有家難回"，《遼沈晚報》，2001年12月10日。轉自，"中國網"（http://www.china.com.cn）。
[11]王怡："防止'欠薪'主要依靠勞工維權"，《南方週末》，轉自"新浪網"（http://www.sina.com.cn），2003年12月5日。
[12]鄭子軒："企業拖欠民工工資頑疾在全國各地依然普遍存在"，《南方日報》，轉自，"新浪網"（http://www.sina.com.cn），2004年5月29日。
[13] 程義峰、文遠竹："農民工生存狀況調查"，"新華網廣西頻道" （http://big5.xinhuanet.com），2004年2月9日。
[14] 例如，在廣東省勞動和社會保障廳發佈的"關於嚴格執行工時制度有關問題的通知"（2003年6月30日）中規定，對企業違反國家工時規定的行為要按照按照《廣東省勞動監察條例》第二十四條的規定予以處罰；而該條例第二十四條規定的罰款標準為1000元以上10000萬元以下。
[15] 例如，在1995年8月11日原勞動部發佈的《關於貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》中規定："勞動法中的'工資'是指用人單位依照國家有關規定或勞動合同的約定，以貨幣形式直接支付給本單位勞動者的勞動報酬，一般包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、延長工作時間的工資報酬以及特殊情況下支付的工資等。"
[16] "廣州：法定節假日加班補休也將照發加班工資"， 《南方日報》，2002年12月14日。
[17] 事實上，在東南沿海城市的一些私營企業中，雇主們採取了更為隱蔽的工資支付方式，如在提高勞動定額或者降低計件工資的同時，支付相當於小時工資1. 5倍的加班工資，以此方式迫使工人不得不通過加班來增加工資收入，而從工人的月工資上看，他們的全部收入通常要高於最低工資。見，"穿越東部黃金海岸 — 廣東深圳：勞工權益的蘇醒"，2003年12月27日，"搜狐財經頻道"（http://business.sohu.com）。
[18] "黑色真相：關於中國礦難的多角透視"，"天訊線上" （http://www.grrb.com.cn），2002年7月10日。
[19] 關明："不讓悲劇繼續發生 — 山西煤炭安全生產思考"，《工人日報》，2003年6月26日，第（1）版。
[20] 張敏："以生命的名義 — 關於安全生產的梳理與檢討"，《工人日報》2002年7月6日，第（1）版。
[21] "國務院新聞辦公室、國家安全生產監督管理局記者招待會"，"新華網" （http://www.xinhuanet.com）, 2003年10月23日。
[22] 王嬌萍："工運時評：關於安全生產的思考（一）"，《工人日報》，2003年6月10日，第（5）版。
[23] "關於河北辛集市鞭炮廠爆炸事故的聲明"，"中國勞工通訊 – 行動號外第28期"（http://www.clb.org.hk），2003年7月31日。
[24] 《法律援助條例》第十條規定：公民對下列需要代理的事項，因經濟困難沒有委託代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助：（1）依法請求國家賠償的；（2）請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；（3）請求發給撫恤金、救濟金的；（4）請求給付贍養費、撫養費、扶養費的；（5）請求支付勞動報酬的；（6）主張因見義勇為行為產生的民事權益的。
[25] 事實上，經歷過這一漫長索賠過程的農民工不乏其人。廣東省番禺勝捷消防設備有限公司工人秦旺盛在2002年6月26日發生工傷事故後，歷經工傷確認、傷殘鑒定、勞動仲裁、一審、二審訴訟等法律程式，歷時420天仍未拿到工傷賠償金，而其本人已經疲備不堪，一貧如洗了。見，曾飛洋："漫長的工傷索賠路"，"打工族網"（http://www.dagongzu.org）。
[26] 鄭金雄、梅賢明："傷殘農民工的傷誰來負責？— 廈門一起農民工工傷執行案的啟示"，"福州晚報電子版"（http://www.fjsen.com/newspape），2004年1月23日。
[27] 王冰："山陽塵肺民工的艱難訴訟路"，《華商報》，2003年10月8日，第（10）版。
[28] 河北省高碑店市白溝鎮的箱包生產涉及周邊4縣1市，50多個鄉鎮，從業人員20萬。2002年新年前後，來自河南省許昌市農村的5名女工因苯中毒死亡。這些女工生前長期接觸苯含量超出安全標準的膠水。可直到住進醫院之前，她們仍然將中毒症狀歸於"水土不服"、"打工太累，缺少睡眠"。見，張文瑞、王三已："白溝打工，河南許昌少女由此踏上不歸路"，《法制日報》，2002年3月31日。
[29] 2002年12月，勞動和社會保障部勞動科學研究所對甘肅省天水市北道區、秦安縣和武威市的民營企業進行了調研。研究人員發現，當地私營企業侵權嚴重，但是，來自私營企業的勞動爭議反而數量很小。研究人員認為，很多民營企業為勞動密集型企業，技術含量不高，雇傭的多為農村勞動力和技能水平不高的城市勞動力。在非技術性工人存在相對無限供給的條件下，這些企業替換勞動力的成本低廉而且選擇空間大。這進一步擴展了企業所有者因擁有生產資料而掌握的權力。對勞動者來說，龐大的尋找工作的人群使他們的工作穩定性時時受到威脅。因為怕得罪老闆而失去工作，勞動者在自己權利受到侵犯時多選擇忍氣吞聲。見，陰漫雪："西部民企勞資矛盾調查：侵權嚴重勞動爭議少"，"中國網"（http://www.china.org.cn）。
[30] 石秀印："社會經濟制度轉型中的工人階層及其與管理階層之間的關係"，"中國社會學網"（http://www.sociology.cass.net.cn），2004年3月9日。
(http://www.dajiyuan.com)
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