杨 光 : 中国的“税外税”

杨 光

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【大纪元10月13日讯】一、“税外税”的涵义

目前,中国共有29种税目,2005年的税收收入总额为28775.1亿元人民币,占当年GDP的15.8%,这个比例并不算高。但是,这个数额和比例意义不大,第一,中国的大多数家庭和企业已经普遍感到征收负担沉重,第二,中国各级政府所实际支配和使用的资金更是远远不止此数。原因在于,正式的税收不能反映政府收入的真实状况,反而掩盖和混淆了政府的真实收入。除了正税收入之外,中国各级政府的收入渠道还有很多种:

比如,政府大量参与经济建设,通过盈利性的工商业活动而享有投资收益、一般性的经营收入和行政性垄断经营的超额利润;还有,政府变卖与出租公共资产,包括租售城乡土地、国有企业、公共设施的产权或使用权,也包括向一些有特殊身份的企业直接地高价出租某些公共权力--如特殊行业的审批权(如甘肃兰州将私车挂牌登记交由一个交警队操纵的公司办理,以此将行政行为转变为高价垄断的商业行为)、国有路桥的管理权、营运车辆的经营权、文化娱乐设施的使用权等等,以换取大量的政府收入。其中,每年5000亿以上(且仍在高速增长)的土地出让金收入已经占到全国地方财政总收入的一半左右(2004年全国土地出让金5894亿元,占同期地方财政总收入的47%;2005年收紧地根,土地出让金总额仍有5505亿元;2006年土地出让金再次井喷,一季度已达3000亿元,预计今年土地出让金占地方财政收入的比例将历史性地突破50%);更有名目繁多、花样迭出的行政性和司法性的乱收费与乱罚没收入,像工商、城管、交管、运输、计划生育、扫黄打非等项目,也都是无比巨大的政府财源;另外,通常被人们所忽视的,各级政府还有若干种“变相征收”的办法,其类型大致有三种:

1、中央政府无需经过人民(或立法机关)的同意,就可以擅自扩大财政赤字、借款举债、或者偷偷地超量发行基础货币,这是第一种类型的变相征收--赤字与借债等同于向未来(后代)征收、超量发钞则等同于向过去征收(因为它会让居民历年积累的货币资产贬值),地方政府虽既不能发行货币、又没有合法举债的权力,但仍可以通过所谓“多元化融资”的方式进行变相征收,“白条”泛滥(“白条”即地方政府的变相纸币)、债台高筑、信用扫地;

2、第二种类型的变相征收是单方面撕毁“政治契约”、拒绝或减少某些由居民受益的公共财政支付,比如政府在收取纳税人的相应缴纳之后,拒不履行对教育、医疗、社会保障、公共设施、社会治安等方面应尽的足够的支付义务,把本应由政府支出的一部分款项改由居民自付,这当然也就等同于向付款人实施了新的征收。

3、第三种类型的变相征收是利用政府对重要资源、重要市场和关键产品的垄断经营或准入管制而巧取豪夺,如实施下列政府行为:挪用储户存款、诈骗股市资金、人为制造住房等领域的局部恶性通货膨胀、强制收取某些行业的高额保护费等等。政府经常指令(或诱导)国有商业银行将大量的贷款用于代替财政支出(或准财政支出)的目的--将本应由财政支付的公共项目资金、国企所需资金大量地改为由银行贷款,由此造成了巨额的银行坏帐,此一行为即是将政府的支出责任转嫁给了银行的储户(中国的国有银行早就只剩下“负资产”,其天文数字般的坏帐损失最终只可能由储户买单),这也就等同于向银行的储户课以一项特别的“准征收”(一旦金融危机爆发,“准征收”就将变成真实的征收);中国股市所起的财政征收作用比银行更胜一筹,因为对银行储户资金的滥用至少在名义上还是应该偿还本息的,而对股民资产的公然侵吞则可一律归之于“市场风险”,普通股民的资产在政府的鼓励诱导下被肆无忌惮地用于为国企解困、为财政解套、为特权阶层补贴的目的,这等同于向中小股市投资者课以一种定向的征收;还有,政府通过对石油、电信、电力、铁路等行业的行政垄断榨取巨额的垄断利润(这些利润即使没有直接收归财政管理,但政府永远保有对这笔资金最终的调配使用权);政府通过土地规划、交通营运线路、出租汽车牌照、出版物刊号、市政管理、特种行业准入以及其他各种的政府审批事项,对这些行业的进入者进行勒索性质的榨取(形同收取某些行业的黑社会保护费),这也等同于向这些行业的经营者(而最终承担者只能是这些行业的消费者)课以特别的税收,--比较离谱的是,许多地方政府为了获得更多的保护费,已经将依法严禁的黑社会产业、“明骗公司”、制假贩假企业、妓院、赌馆等通通纳入地方政府的实际保护范围,可见,保护费的作用之大已经达到了使法律完全失效的地步。

广义地说,政府的所有征收都具有税的性质,因为其政治根源是一致的--征税与收费、罚没、处置公产并无不同,都根源于政府对公共权力(尤其是对合法暴力)的独家垄断,而负担的最终承担者也是一致的--无论政府以何种形式进行征收,均以相对人的相应负担为基本代价(象卖地、卖国企之类的政府收入,表面上似乎不是由纳税人所承担,但因为土地、国企的一切权益本应归全体国民所有,因此,由政府独享变卖的收入实际上无异于一项税率为100%的特种征收)。

此外,中国普遍的、制度性的腐败也具有税的性质,原因同上所述,无论是官员个人的还是官僚机构集体的腐败都是以政府的公共权力为后盾,并以纳税人作为实际上的最终承担者,它当然也就等同于一种特殊的政府征收,我们可称之为“腐败税”。“腐败税”与正式税收具有互相排斥和互相补充的二重性--“腐败税”过高会侵蚀正式税收的税基和税源,但反过来,“腐败税”直接增加了官僚队伍的人均收入,这样又减轻了“吃饭财政”的支付压力。从这个意义上讲,“腐败税”至少是一种“准税收”(因此,如果不重建中国的政治体系,真正的反腐败是完全不可能的)。

这样,我们就可以把政府的所有收入--税收收入与非税收入、专门税务部门征收的收入与其他党政部门和党政官员个人征收的收入、合法征收的收入与非法征收的收入、常态征收的收入与变相征收的收入--均称之为“税”。为区分起见,可分为税内税与税外税(此处“税外税”涵盖了通常所说的“苛捐杂派”,但它比“苛捐杂派”的范围更广,这一概念能够更准确地描述中国政府的实际征收状况,这正是笔者强调这一概念的原因)。其中,不仅行政与司法性的乱收费、乱罚款、乱没收的收入和以公共财产(如土地与国企)为变相税基的收入应被视为重要的税外税,而且,在中国,“腐败税”、“减少支出税”(或称“公共福利损失税”)、“挪用储户存款税”、“诈骗股民投资税”、“特殊行业保护税”、“局部通货膨胀税”更是税外税的大头。

二、税外税泛滥的政治根源

我们不难发现,中国各级政府更愿意在正式税收之外去实现创收、增收,而不愿意通过优化税制、应征则征来保障税源。比如,中央政府为了维护和捍卫银行、股市和行政垄断型国企强大的税外征收功能,不惜付出拖累改革、扭曲体制、损失效率的代价;地方政府更比中央政府有过之而无不及,他们明显地更加倾向于以费代税、以罚代征的税制选择,宁愿正式税收受较大的损失,也不愿意税外税受丝毫的影响,一个常见的现象就是,税收优惠倒是各地官员都愿意、且乐于积极实施的,但“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)、“小金库”、挤占挪用公共资金(甚至包括挤占挪用救灾、抢险、社保等专用资金,陈良宇是最新的例子--这是一种针对灾民和社保对象的更方便、更简捷的变相征收)等税外征收行为却愈演愈烈,几乎达到了无从治理、泛滥成灾的地步。

我们无法弄清楚中国税外税的准确数字,但仍然可以作出一个八九不离十的结论:它的规模非常巨大,至少是正税收入的3倍以上。以下用列举法予以证明:

1、“腐败税”:颇受官方青睐的学者胡鞍钢在《中国,挑战腐败》中说,中国每年的贪污腐败总额已经超过1万多亿人民币(近2000亿美元),《中国改革》的文章依照每年查处的贪腐案件推算中国的腐败总额超过了15000亿,占GDP的七分之一,就连《人民日报》也说腐败的总金额要超过国防经费和教育经费的总和;我们可以再按常识作一个估计,中国官员的年工资总额超过7000亿,而人们普遍的印象是中国官员的非正式收入(腐败收入)要比正式收入平均高出3至5倍,“吃喝基本靠送、工资基本不动”,因此,15000亿的“腐败税”总额大概仍属保守推算。

2、“挪用储户存款税”:中国的银行坏帐数额巨大,有说9000亿美元的,有说5000至6500亿美元的,即使官方公布的数字也有2250亿美元,也就是说,每年从储户手中拿走之后不打算归还或无法归还的金额为2000亿至5000亿人民币。

3、“诈骗股民投资税”:十多年来中国数千万股民投入股市的资金25000亿,而相对应的上市公司净资产不到5000亿,目前股票的流通市值只有10000亿左右。如果算上投资者损失掉的机会成本,股民的损失应在20000亿以上(平均每年近200亿),这笔巨资已经被官商联盟所侵夺和消耗。

4、“土地、房产恶性通货膨胀税”:政府每年收取土地出让金5000亿以上,再加上住房建设交易过程中榨取的各种税费(约占房价的25%至40%),由此造成了住房领域的局部恶性通货膨胀。剔除合理的地价和法定税收之后,向购房者额外征收的数额每年至少超过3000亿。

5、“国企行政垄断税”:2005年国有企业的利润总额超过9000亿,其中,中央直属国企利润6413亿,地方国企利润2634亿,这些利润不是依靠市场竞争、管理创新、技术进步得来,据官方学者的测算,煤炭、石油、有色、化工等能源和原材料涨价对国企利润增长的贡献率高达84%(仅三大石油垄断公司依靠涨价实现的利润就占全部央企利润的40%,而那些没有资源垄断优势的国企则普遍效益低劣),也就是说,国企的利润绝大部分属于政府行为,来源于其对重要资源、重要市场、关键产品的行政垄断。

6、“三乱税”:各种乱收费、罚款、没收的年规模至少超过1000亿。2004年7月《中国新闻周刊》的一篇文章说官方统计10年查处的“教育乱收费”超过2000亿,未纳入官方统计的大概应是此数额的几倍或十几倍;计划生育罚款(如今已美其名曰“社会抚养费”)已经成为多数县、乡镇政府收入的主要来源,超生1个孩子的罚款额度各地不同,大概在5千元至5万元之间,多生罚款还要加倍,全国每年所榨取的计划生育罚款约200亿至500亿(河南王幸福、山东陈诚的调查表明,基层政府为牟取计划生育罚款几乎已经无所不用其极,尤其是从陈光诚遭遇到的报复性判刑可知,地方政府维护计划生育罚款权的态度是无比强硬的!)。乱收乱罚的情况在中国几乎无处不有、无时不有,全中国所有的行政执法与司法部门无不行使收费罚款职能,甚至在事实上将征收作为其首要职能:交警罚款有指标,城管收费有任务,公路上关卡重重,处女卖淫案、警察与小姐联手扫黄等怪事层出不穷。

7、“减少公共支出税”:中国的人均财政教育经费与最穷的非洲小国相当,中国的医疗卫生负担公平性被WHO排到世界倒数第四位(所有的中低收入者基本上都不享受医疗保险),以农民为主体的绝大多数中国人口没有任何养老保障。若与世界大多数国家的公共福利支出相比、与中共政权信誓旦旦对人民的政治承诺相比,中国财政需增加的教育、医疗、社保等公共支出至少在6000亿以上,而这笔必须开支的资金却被挪用到了供养庞大而无效率的官僚队伍、让这支队伍超奢侈享用公费用车、公款吃喝、公费旅游等等上面。

以上的列举都不是准确数字,也很难说完整反映了中国税外税的概貌。对于花样繁多的税外税来说,任何的列举都难免挂一漏万。一般来说,纳税人的负担额度要大于政府收入的额度。马歇尔以来的西方经济学家早已证明,政府的征收会给纳税人形成“额外负担”,额外负担的大小又依税制的不同而有所不同,其中,间接税的额外负担要高于直接税,非税征收的额外负担就更要高于正税,变相征收的额外负担则更要高于常态征收。无疑,税外税是很糟糕的税收,而允许大量税外税存在的税制则是很糟糕的税制。

因此,让政府的一切非税收入和变相征收常态化、税内化、法治化是一项矫正外部负效应、提高税收综合效率的帕累托改进,将有利于减轻纳税人的额外负担、有利于降低各种政府征收对资源配置的扭曲效应。也就是说,税外税越少越好、没有最好,一种好的税制应该在实现同等财政收入的各种替代税制中尽可能地选择那些常态征收、依法征收的税内税。

那么,为什么中国各级政府更愿意选择税外税?税外税的优点在哪里?这个答案并不复杂:与依法成立的正式税收相比,税外税在征收和使用两个环节都具有灵活性、随意性,而且还具有很强的隐蔽性和欺骗性,既可以以支定收、随用随征,不受税源、税基和法定税率的刚性限制,又可以轻易地逃脱立法机关、司法机关、审计部门、上级部门和公众舆论的监督与制约,仅仅依据长官的意志与官僚集团自身的利益去进行暗箱分配和使用,这就是税外税在中国泛滥成灾的唯一原因。

公共选择学派的理论认为,政治的结构与税制的结构是相辅相成的,一种糟糕的税制必然意味着一种糟糕的政治。为了实现相同的税收收入,中国当然并非没有可供选择的更好的替代税制,而之所以要采用这一套税外税泛滥成灾的糟糕税制,仅仅是因为这套糟糕的税制刚好符合了中国政府与中国人民之间的真实关系(一种不受任何政治契约约束的掠夺与被掠夺的关系)、也刚好适应了中央政府与地方政府之间的真实关系(一种在掠夺百姓方面一致对外、在利益分配方面你争我夺的关系)。中国官方经常说,中国的国情不允许更多的民主、自由和人权,而如果我们要期待一种更加民主、更加法治、更加公开、更加透明、更加规范、更加合理的税制,就必须改变政府与人民、中央与地方之间关系的立宪基础,一种更加民主、更加自由和更多人权的政治结构是必不可少的。

──原载《民主中国》 (http://www.dajiyuan.com)

本文只代表作者的观点和陈述

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