政治改革與制度創新 (43)

—中國大陸的憲政民主道路
張祖樺
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第十四章 建構憲政政體

在進行憲法設計或改革的時候,需要對目標、風險和變化的不確定性這三者之間作出判斷,以實現一種可接受的平衡。

——[美]羅伯特.達爾

本世紀以來第一次,也許是有史以來第一次,人類不需要發明自己生存的制度。我們無需在深夜談論哪種政府形式好些,更無需從君主們手中乞求公正,我們只要從我們自身中去召喚它。

——[美]喬治.布希

前面已經說過,我們的總體目標是要在我國建立憲政民主政體。我們還論述了,為實現這一目標在不同階段所要進行的工作,以及初步憲政民主階段與高度憲政民主階段的一些基本特徵。本章的任務是在前文論述的基礎上,結合我國的實際,進一步探討建構憲政民主政體的一些不容回避的重大問題,以期為我國的憲政民主建設提供可資參考的建議。我們將分別討論與建構憲政民主政體關係密切的直接民主與間接民主問題;內閣制與總統制問題;權力制衡機制問題;國家結構問題。

一、直接民主與間接民主結合

直接民主與間接民主一直是一個頗有爭議的重大理論問題和現實問題,因此很有必要把它討論清楚。直接民主是指公民們親自掌握國家權力,作出政治決策,而不通過代表的仲介。間接民主或稱代議制民主是指公民選舉代表掌握國家決策權力,公民的民主權利主要體現在選舉代表的權利上。在中國的憲政民主運動中,有一部分人鑒於在現行體制下,公民的民主權利得不到實現,因而主張以實行直接民主為政治訴求。而另一部分人(主要是學者)則明確地主張在中國實行間接民主。例如劉軍甯、王焱等人編輯的《直接民主與間接民主》(三聯書店1998年版)一書中指出:「作為國家體制層次上的選擇,唯一合理可行的只能是間接民主。」顯然,在直接民主與間接民主的問題上,人們的認識存在著一定的差異。

如果拿直接民主制與間接民主制進行比較的話,間接民主制——代議制確實具有難以替代的優越性。許多經典作家早已對此作過明確地論述。約翰.斯圖亞特.密爾寫道:「既然在面積和人口超過一個小市鎮的社會裏除公共事務的某些極次要的部分外所有的人親自參加公共事務是不可能的,從而就可以得出結論說,一個完善政府的理想類型一定是代議制政府了。」(《代議制政府》,商務印書館1982年版P55)在密爾看來,代議制是大眾參與原則與精英統治原則的完美結合,是平等原則與效率原則的高度統一,因而是最理想的政體形式。湯瑪斯.潘恩指出:「把代議制同民主制結合起來,就可以獲得一種能夠容納和聯合一切不同利益和不同大小的領土與不同數量人口的政府體制;而這種體制在效力方面也勝過世襲政府,」「代議制一經推行,立刻就能在那麼廣大的國土上和利害圈子裏奏效,再要設計出一種象它那樣的政府體制,是不可能的。」「甚至在領土有限的國家中,代議制也比簡單的民主制可取。」(《潘恩選集》,商務印書館1989年版P246)密爾先生和潘恩先生說得很有道理,不僅在規模巨大、人口眾多的大型共和國裏實行直接民主制,成本太高、弊端很多;即使在領土有限、人口較少的小型共和國裏,間接民主制也要比直接民主制更為可取。尤其是在現代國家,社會事務越來越繁雜、社會分工越來越細密,事事都要付諸公民討論、投票、表決,既無可能,也無必要。世界上最小的共和國——聖馬力諾共和國,只有61平方公里面積和2萬多人口,它的政府架構仍然是採取代議制形式。直接民主的發源地——希臘,也早已改行代議制民主。托克維爾認為:政治民主有兩種不同類型。一種是大眾民主,其最大弊端是可能導致「多數暴政」,導致對個人自由的侵害。另一種是建立在社會多元基礎之上、體現分權原則、保障個人自由的民主。這種民主不僅是現代社會發展的必然方向,而且是提供社會凝聚力、提高公民道德的必要制度。顯然,他所主張的是第二種民主,即代議制民主。

我們說間接民主制具有許多優越性,並不等於說直接民主制就一無足取。直接民主制強調現代社會的政治權力只有從民主政制之中取得合法性,是有正當理由的。主張直接民主制的人希圖不斷拓展民主的領域,擴大民主的影響,爭取公眾支持,推進民主實踐,同樣是合乎情理的。尤其是在缺乏民主傳統、實行一黨專政的中國,要打破政治壟斷、培育公民意識,在一定場合有針對性地提倡直接民主,也是具有積極意義的。因此,我認為在建構中國的憲政民主政體的過程中,可以考慮把直接民主與間接民主結合起來。即在國家層級的體制上實行間接民主制——代議制,輔之以最終決定意義上的全民公決(如涉及改變國家體制和憲法秩序、解決憲制危機或決定國家元首的地位)這種直接民主制。在地方和基層的政治體制上,實行直接民主與間接民主相結合的制度。在基層的社會組織中,發展村民自治、居民自治、社區自治,實行直接選舉,自主管理。在此基礎上,鄉鎮、縣、市(包括現有的縣級市、地級市和省級市)的行政首長和人大代表(議會議員),都應逐步實行直接選舉(省級建制的改革方案:「實省」、「虛省」擬或「廢省」,可留待以後詳細研究)。這樣做的社會條件已基本具備,技術上的問題也不是很大;臺灣幾十年前就這麼做了,也沒有出什麼大事。在立法、政府架構、公共事務管理等方面,則以間接民主制為主。

把直接民主與間接民主結合起來,有助於發揮它們各自的優點,彌補它們各自的弊端和不足。這樣做當然會有不少困難,好在民主國家已經在這方面積累了豐富的經驗,足以為我們所借鑒。近幾十年來,先進的民主國家政治發展的一個新趨勢,就是半直接民主或參與制民主。所謂「半直接民主」就是代議制民主與直接民主的結合,即公共決策一部分由公民選舉代表制定,一部分由公民自己直接制定。在代議制民主時代,有三種直接民主的形式在西方國家與代議制民主並行:即公民投票、公民創議和罷免民選公職人員。近幾十年來,這幾種形式的直接民主得到長足的發展,以至於對美國和其他西方國家地方層面的民主發生了革命性的影響,它同時在逐步向上發展,在中央層面上對重大事務實行公民公決得到越來越多的人的支持。當代資訊技術的發展,更是為公民的政治參與創造了更加多樣化的形式和無限廣闊的前景。

自1974年以來,「電子投票」、「電子市政會議」問世,人們已經開始感覺到,新技術正在擴大和重新定義直接民主。(參見叢日雲著《當代世界的民主化浪潮》,天津人民出版社1999年版P374—387)針對美國哥倫布市郊區的居民利用電子通訊設備對本地區的市政建設進行投票表決的事例,美國著名未來學家阿爾文.托夫勒在書中寫道:「這是明天可能實行直接民主的一個最初的跡象。利用先進的電腦、人造衛星、電話、有線電視、投票技術以及其他工具,一個受過教育的公民,在歷史上第一次能夠開始作出自己的許多政治決定。」(托夫勒:《第三次浪潮》,三聯書店1984年版P533)「我們可以創造許多有想像力的安排,把直接民主和間接民主結合起來。」(托夫勒:《創造一個新的文明——第三次浪潮的政治》,上海三聯書店1996年版P99)這種情況對於正處在社會轉型期的我們國家來說,顯得有些超前。但是科學技術(尤其是電子技術、電腦技術、通訊技術、互聯網技術)的飛速發展會有助於直接民主與間接民主的結合,則是可以預期的。我們只要努力實踐、積極探索、不斷修正,就一定能夠在不太久的將來建立起符合我國實際的、將直接民主與間接民主結合起來的先進的政治體制。

二、內閣制與總統制結合

內閣制與總統制是憲政政體的兩種主要的政府體制。內閣制又稱議會制,以議會為國家政治活動中心,議會具有最高權力機關性質,享有立法、組織、監督政府的權力。政府由議會中擁有多數議席的一個政黨或幾個政黨聯盟組閣,並對議會負責。議會對政府可以通過不信任案推翻內閣。內閣制總統由選舉產生,只具有「虛位元首」的性質,沒有實權,不負實際責任。現代世界上多數民主國家都採用內閣制(或稱內閣共和制、議會共和制),如英國、德國、義大利、奧地利、希臘、印度等。總統制與內閣制有很大區別。在總統制下,總統是國家政治活動中心,總統既是國家元首,又是政府首腦,掌握最高行政權。總統直接任命領導政府,政府不是由議會產生,也不對議會負責,只對總統負責。總統的權力受議會立法的制約,但不對議會直接負責。總統不能解散議會,議會也不能將總統解職,除非對總統彈劾並加以定罪外。

美國是典型的總統制國家。歷史上受美國影響較大的拉丁美洲一些國家,如阿根廷、巴西、墨西哥、瓜地馬拉、多明尼加和亞洲、非洲新獨立的一些國家有不少是總統制,俄羅斯實行的也是總統制。有的國家如法國,實行的是一種介於內閣制與總統制之間的政體。其共和國總統由選民直接選舉產生,擁有很大權力,總統既是國家元首,又主宰行政大權,並可以解散議會。同時,共和國又保留了政府對議會負責的形式,國民議會擁有對政府投不信任案的權力。這種政體,在總統掌握重要權力這一點上具有總統制特點,但是在政府須向議會負責這一點上又具有議會制特點,因而被稱為「半總統制」。

內閣制、總統制、半總統制三種政體各有利弊。一般來說,內閣制奉行議會至上,重大決策概由議會作出,較能體現民主的原則,經過議會充分討論後作出錯誤決策的概可能性較小,也有助於防止個人專權。其主要弊端是容易造成多黨紛爭,決策效率較低。總統制則以總統為國家政治中心,賦予總統很大的權力,許多重大的政治決策由總統作出,因此決策效率自然較高,應變能力相對較強。其主要弊端是過於倚重總統個人,總統的品質、性格乃至身體狀況,都可能對國家政治產生相當大的影響;這樣,作出錯誤決策的可能性就會高出一些,糾正錯誤的難度也要大一些。半總統制結合了內閣制與總統制的特點,並承襲了它們的優點和弱點,因而使其適用範圍變得較窄。

諸葛慕群在《憲政中國》一書中指出:以法國為代表的半總統制政體的確認過程,反映了法國這個國家獨特的憲政化道路,半總統制反映了法國強大的行政權與國民渴望自由的妥協。也許它暗示了建立半總統制政體需要滿足類似法國那樣的特定條件,這一點為當今世界上只有屈指可數的國家實行半總統制作了注解。這表明,這種政體的實行還不具有普遍性,即使實行這種政體,其長短之處由於在現實生活中可提供的政體樣本數量有限,其證明力度是不夠的。相對於選擇其他政體而言,對於中國這樣一個處於憲政化轉型期間的國家而言,選擇半總統制政體可能遇到的風險要大一些。因此,我們考慮政體選擇時,將以內閣制和總統制為主要參考對象。

中國憲政化肩負著兩大任務:建立憲政體制與鞏固憲政體制。其中的關鍵因素是保障自由與保持穩定。之所以要進行憲政化,就是因為在傳統的威權政治體制之下,缺少自由。但如果缺少必要的政治穩定,其結果是可能或根本得不到自由,即使得到自由,也將轉瞬即逝。正是基於這種考慮,諸葛慕群主張中國未來的憲政政體選擇內閣制(議會制),因為內閣制最有助於保障自由和保持穩定。(《憲政中國》,加拿大明鏡出版社1998年版P154——155)

諸葛慕群的分析是有一定道理的。但是,對中國的憲政化而言,存在著一個兩難選擇(須充分考慮到中國非常欠缺憲政民主傳統的現實):如果一開始就選擇內閣制,則在體制改革與體制轉換階段,新舊交替,眾法待立,而議會卻因黨爭不斷,難以達成協定,就可能出現貽誤時機、耽誤要事,甚至於混亂不止、難以收拾的局面。而如果選擇總統制,則可能出現總統權力過大,過於專斷,難以制約以至於新建立的憲政民主體制失去平衡,導致政局動盪的局面;處理不好,還可能導致舊體制復辟。思慮及此,筆者反復考量,覺得應把內閣制與總統制的特點結合起來,採取一種類似於半總統制的政體。

這種政體應賦予總統較大的實權,如重要人事任免權、主持內閣會議權、簽署法令權、國防權(總統是軍隊的統帥、主持最高國防會議)、外交權(派遣大使和特使、接受外國大使和特使、參加國際談判、締結國際條約並批准國際條約——法律規定須由議會批准的國際條約除外)、召開臨時議會權、公佈法律權、法律復議請求權、發佈諮文權、舉行全民複決權、解散議會權、採取緊急措施權和赦免權等。總統不需要經過議會投票表決就可以直接任命總理;根據總理提出的政府辭職要求解除總理的職務;根據總理的提名任免政府其他成員。總理和內閣既要對總統負責,也要對議會負責,並依法享有充分的履行公務的職權。

由於中國人口太多,直接選舉國家總統在短期內恐難以操作,比較可行的辦法是仿效美國的作法,進行間接選舉,先由各選舉單元選出選舉人,再由選舉人選出總統。同時,議會擁有立法權、財政權和對政府的監督權。政府要對議會負責;要接受議會的監督;議會有權彈劾總統和通過不信任案;議會有倒閣權;議會還擁有修憲權。這樣的一種制度安排既可保證行政權的統一和有效;又可保證議會擁有較大的制約總統和內閣的權力。在進行相關的制度建構時,應充分參照民主國家特別是法國和俄羅斯聯邦的經驗教訓。

考慮到我國的實際情況,在實行憲政民主制度的初期,為了降低黨爭的消極作用和提高行政效能,以保證政治體制的順利轉換和新制度的確立,可以在制度安排上向總統制適當傾斜。待憲政民主制度得到確立、國家的民主生活走上軌道後,再逐步向內閣制靠攏。以上設計是一種較為理性和理想的建議,是否采行,還要看屆時的總統人選。如總統人選具備較高的民主素養,就可以實行這種政體;如總統人選具有較強的專斷傾向,就決不可以授予他太大的許可權。此處事關重大,一定要審慎把握,不可出大的差錯。(待續)(http://www.dajiyuan.com)

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