资本主义VS社会主义——导读《官僚制》

吴惠林

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【大纪元2021年09月07日讯】2021年4月2日9时28分,台铁408次太鲁阁号行经花莲大清水隧道,发生出轨事故,8节车厢承载492人中,酿49人死亡、216人轻重伤的惨剧。事发之后各界展开热烈检讨,对于台铁的病入膏肓和组织的怠惰更是众口一致,而“台铁民营化”也被提出。

我们知道,台铁是公营事业,是官僚组织,而官僚文化一向受到诟病,更是被负面看待。不过,公营事业民营化或公司化之后,就能改善弊病吗?事故的发生就可减少、甚至消失吗?这有必要对“官僚制”的清楚了解,而阅读奥国(奥地利)学派巨擘米塞斯(Ludwig von Mises, 1881~1973)在1944年出版的《官僚制》(Bureaucracy)这本小书,就是一条终南捷径。

米塞斯是为了厘清社会主义资本主义之间的争论所涉及的种种问题写了这本书,他认为由剖析种种官僚机构的扩张入手,是最方便的探讨途径。本书开宗明义就探究1940年代的美国官僚主义,而当时美国的官僚主义弊病还仅限于表面层次,当时只显现官僚管理制的少数几个病征,所以米塞斯就参酌法、德、俄等经典官僚主义国家的经验来对照美国当时的情况,终而看清社会主义和资本主义之间的争论所涉及的种种问题。

人人嫌恶的“官僚制

众所周知,“官僚”、“官僚的”和“官僚制”这些名词一直以来都是骂人的字眼,即使在普鲁士1944年时那样完全体现独裁政府的国家,谁也不愿被称为官僚,遑论在民主国家!他们否认是“一介官僚”,而是“一名文官”,是国家的一名公务员,而且夜以继日、坚定不懈地照料国人的福祉。米塞斯说,就连官僚制的批评者所认定的“那些该为官僚制的扩散负责的进步分子”,不但不敢为官僚制辩护,而且也加入“谴责官僚制”的行列。他们还说,“官僚制毋宁是资本主义体系,碍于它自己无法改变,终归消失的趋势,而将就作出的一种不如人意的日常运作安排”,他们更说:“社会主义不可避免的最后胜利,不仅将废止资本主义,同时也将扫除官僚主义。”又说:“在实施全面计划的幸福天堂里,将不再有任何官僚,平民百姓将拥有至高无上的地位,人民将自己看管人民的一切事务。”他们指责,“只有心胸狭隘、见识不明的资产阶级,才会误以为现在的官僚制预示未来社会主义下人类的命运。”

所以,早在八十年前,似乎全人类就都同意“官僚制”是邪恶的制度,但可怪的是,谁也未曾尝试毫不含糊地确定官僚制真正的意思。米塞斯乃质疑,“既然大家都不知道官僚制的确切意思,又怎么能够去谴责官僚制和官僚呢?”

就美国来说,传统的政府体系是以立法、行政和司法三权分立,以及联邦和州政府的管辖权限有一合理划分为基础。所有立法者、最为重要的一些行政人员和许多法官,由人民选出,所以人民拥有主权,政府无权干涉公民的私人事务,遵守法律的公民是自由人。但自1930年代出现“新政”以来,到1944年几乎就要把这个民主体系废除,而由某一群不负责任且肆意妄为的官僚掌控的暴虐统治体系全面取代,其本质是反自由主义的、不民主的、反美的,不仅背弃美国宪法的内在精神,也违背美国宪法的表面文字,是斯大林和希特勒所实施的极权主义统治方法的复制品。它对自由企业制和私人财产权满怀狂热的敌意。它瘫痪实业经营、降低劳动生产力。它不计成果地花钱,从而浪费国家财富。它做事没效率,甚至纯粹糟蹋资源。虽然它将其所作所为打扮为什么什么计划的样貌,其实它并没有明确的计划与目标,它欠缺统一性和一致性,各个官僚局处与机构自行其是,相互掣肘。结果导致整个社会生产与配销体系的崩解。贫穷与困苦势必随之而来。

米塞斯告诉我们,这种对官僚制的控诉、对美国政府体制演变趋势的描述是属实,但没抓住问题的核心,因其误以为官僚制和官僚该为这种演变负责,其实“官僚制”不过是这种演变的一个后果和症状。

罗斯福的新政的特色是朝向政府控制取代自由企业,强大的政党和利益团体强烈要求公共部门控制一切经济活动、政府计划一切,以及企业国有化。要求政府完全控制教育,要求将医疗行业社会主义化。不过,“新政”向来获得美国选民的支持,若选民不再支持,新政就会完全中止。即使到21世纪的现时,美国仍然是一个民主国家,宪法仍保持完整,选举依然是自由的,选民也并非在威胁下投票。因此,正如米塞斯所言,说官僚制以违宪和不民主的方法取得胜利,是不正确的。事实是,国会自愿放弃它的权利,在许多场合将立法功能委托官僚机构和委员会代行,并且指拨大量其执行细节可由行政部门定夺的预算经费,从而放松了国会对预算支用的监控。必须注意的是,国会这样委托某些权力,是多数民意同意的。

自由民主社会也有官僚制

米塞斯提醒,“权利委托”是现代独裁政权形成的主要技术性工具。希特勒和其内阁就是凭借委托的权力在统治德国,而英国左派政党也希望藉由得到权力委托,建立其独裁政权,同时将英国改造成社会主义国家。很明显的,“权力委托”能把独裁政权伪装成看似合宪。米塞斯观察到,1944年的美国还未到如此地步,当时的国会拥有合法的权利和实际的统驭力,能够随时取回它所委托出去的一切权力,美国选民仍有权利和权力选任根本反对国会放弃任何权力的参议员和众议员,所以当时的美国官僚制是建立在合宪的基础上。不过,2020年美国总统大选的备受争议的舞弊,以及左派民主党参众议会的种种试图毁宪的作为,似将美国推入社会主义,所谓的“进步分子”推行的“进步的”政策,新的官僚职位和政府机构势必像雨后春笋般大量涌现,官僚人数将大幅增加,而且逐步限制个别公民的自由。

美国是联邦制,但管辖权愈来愈集中于中央政府,以致州政府的重要性不断下降,米塞斯认为“并未违宪”,因为华府未曾公然篡夺州政府的任何宪法权限,而是有关部门新取得的权力大多归属联邦而非州政府。事实是,美国经济是一体的,它的货币和信用体系是一体的,商品、资本和人员在各州之间可以自由流动,所以政府对商务活动的控制权必须集中,不可交给各州。由于谁也不会建议把美国经济的整体性打散,所以将商务活动的控制权委托给联邦政府实属必然。对于商务活动进行控制的政府体系,本质上必然讲求最大程度的权力集中,只有在“自由企业”体系下,各州的自治权限才可能落实。所以,在投票支持政府控制商务活动下,美国选民也暗中,尽管是无意,投票支持更多的中央集权。

政府管制力增强干预事务扩大是关键

举例而言,一旦价格管制成为政府的任务,无数的价格上限就必须有人规定,且随情况变化,许多规定必须一改再改。美国规定价格上限的权力属于“价格管理局”,若该局的官僚们需上呈国会立法核准,他们的影响力也不会有任何实质受损。但国会将被海量的价格上限法案淹没,且国会议员既无能力也无时间审查,只能信任价格管理局局长及其职员,乃至包裹表决通过提案,或者撤销管理局管制价格之权力的法律。

要审慎制定一个以生产手段私有制、自由企业和消费者主权为基础所需的法律,议会民主程序是个适当办法。若政府什么都要管,议会民主程序根本不适合处理任何政务。管制商务活动的政府和任何形式的立宪民主政府,是两个不相容的概念。

可以这样说,除非是“无政府”的社会,否则一定有“官僚”,而政府组织和管理方式就是“官僚制”,政府部门就是“官僚机构”。一般社会里,都有公私部门之分,公部门或政府部门是官僚机构,当然实施的是官僚管理方式,而问题就在“私部门有否官僚制呢?”正如米塞斯在本书中所说的:“任何政府都少不了官僚机构和官僚管理办法。如果没有某种公民政府,社会合作便不可能运行,所以某一数量的官僚体系是必不可少的。人们所憎恶的,其实不是官僚体系本身,而是官僚体系入侵人的一切生活与行动领域。”所以,“反抗官僚体系侵害的斗争,本质上是对极权主义独裁的一种反抗。把争自由民主的奋斗贴上反抗官僚体系的标签,其实是一个混淆视听的错误名称。”

米塞斯认为,一般人对官僚管理办法与程序的抱怨是很实在的,但人们所抱怨的那些官僚体制缺点,正是任何社会主义或极权主义体制根本缺陷的指标。米塞斯在本书中以七个章,分由利润管理制、官僚管理制、公有企业的官僚管理制、私人企业的官僚管理制、官僚化的社会与政治含义、官僚化的心理后果,以及可否有任何救法等七个课题来透彻研究官僚体制的问题。发现:社会主义乌托邦为什么完全不切实际,以及一旦强行实施,不仅不会使所有人的生活变得更好,反而会导致社会合作中止、社会解体和混乱。

“官僚制”和“官僚”没有错

本书〈结语〉明确指出,“任何社会里负责强制与胁迫的统治机构其事务处理的方式,必定是形式主义的和官僚主义的。任何改革都无法消除政府机构的官僚主义特征。谴责政府机构事务处理缓慢与松懈,是无济于事的。一般政府机构员工通常在工作勤勉、细心和苦干上不如私人企业的员工;然而,对此表示失望,也是枉然。在欠缺不容置疑的成败评估标准下,绝大多数人几乎不可能找到类似营利事业的金钱计算所轻易提供的那种竭尽所能努力工作的诱因。批评官僚迂腐遵守僵硬的规则与规例,是没用的。如果不想让公共行政溜出高层主官的掌控,乃至退化为下属小吏至上的局面,这些僵硬的规则与规例非有不可。再者,在公共事务处理方面,要保证法律地位至上,以及要保护公民免受官僚专制恣意伤害,僵硬的规则与规例是唯一的手段。

旁观者要指责官僚机构过于浪费,很容易。但,负责提供完美服务的高层行政主管从另一个角度看待这种问题。他不想冒太大的风险。他为了以防万一,凡事宁可选择加倍稳妥、不致犯错。

所有这种缺点都是无法用金钱损益报告予以查核的服务提供过程所固有的弊端。其实,要不是我们能够拿营利事业的操作模式和官僚管理制相比,我们绝不可能认出后者的这些特征真的是缺点。营利事业那种饱受辱骂、“卑鄙”追求利润的操作模式,使得人们充满效率意识,从而凡事热中彻底合理化。但,对于官僚管理制诸多不如人意之处,我们其实无能为力。

然而,一旦考虑到某些狂热者奋力要把整个社会生产与营销体系改造成一个庞大的官僚组织,关于官僚制与利润制的技术性分析便呈现出某个大不相同的含意。拿政府的邮政服务做为社会的经济组织模板,并使人人成为一部巨大机器里的一个一个小齿轮是列宁的理想;正是这种列宁式理想迫使我们不得不揭露官僚制的办法比私人企业的办法低劣。

有心人士使用非常带有偏见的术语喊出的口号,以服务原则取代利润原则,如果落实,必将导致唯一可在必需品生产过程中使损益计算和理性决策成为可能的办法遭到毁弃。企业家所赚得的利润,其实显示他给消费者─亦即,所有人─提供了很好的服务。然而,对于官僚机构的服务表现,却没有任何办法可以利用计算程序来确定其成功或失败。

在任何社会主义的体制里,唯独中央生产管理局有权发布命令,而其他每个人都必须执行所收到的命令。所有人,除了中央生产管理局的沙皇,都必须无条件遵守某一上级单位所草拟的指令、法规、规则和规例。当然,对于这个庞大的官僚组织与严密控制体系,每一位公民可能都有权利提出一些改进建议。但,从提出这样的建议直到获得称职的最高权威采纳,其中的历程,再怎么顺利,顶多也只是和我们今天给报纸编辑写信、或在期刊上发表文章,建议修改某一条法律直到获得立法机关通过,历程一样的遥远和艰辛。

在人类历史上,曾有许多充满狂热激情、要求社会制度改革的运动。人们为他们的宗教信念、为保存他们的文明、为自由、为人民自决、为废除农奴制与奴隶制、为司法程序的公平与正义,等等人类大义而战。如今,让无数人为之着迷的改革运动,要把整个世界改造为一个官僚机构,要使每个人成为官僚,要消灭任何私人开创进取的动机。这个未来的人间天堂被想像为一个无所不包的官僚组织。这个人类历史迄今所知势力最为强大的改革运动,这个人类历史首见并非仅局限于某一部分人类而是获得所有种族、国家、宗教和文明的人们支持的意识形态运动,目的在于全面的官僚化。

在这本书里,我们讨论的不是人的身份,而是社会组织的方式。必须弄明白的是,官僚组织的束缚使个人开创进取的动机瘫痪,而在资本主义市场里,创新者仍有成功的机会;前者导致停滞和积习已久的方法获得保存,而后者则导致进步与改善。资本主义是不断前进的,而社会主义则不是。

社会主义的拥护者称他们自己为进步主义者,但他们推荐一个以僵硬遵守常规和抗拒任何改善为其特征的制度。他们称他们自己为自由主义者,但他们专注于废除自由。他们称他们自己为民主主义者,但他们渴望独裁统治。他们称他们自己为革命者,但他们希望使得政府无所不能。他们允诺伊甸园般的幸福,但他们计划把世界彻底转变为一个无比巨大的官僚机构。每一个人,除了某个人,都是某一官僚机构里的下级职员。这是多么迷人的乌托邦!多么该生死以赴奋斗追求的崇高志业!

要对抗这一切躁动疯狂,只有一种武器可用:理智。任何不想被虚假的幻想和空洞的口号欺骗的人,真正需要的只是常识。”

社会主义的照妖镜

经由米塞斯的透彻分析,我们应可了解官僚制的真义,也明白政府或公家机构非用官僚制不可,而民间营利事业则用利润制,即使是“自然独占”的企业也是。不过,民间非营利机构还是用官僚制。乍看之下,似乎利润制优于官僚制,其实两者无法作比较,只能说民间营利机构或事业,是可在两种制度间作选择,很自然的会选用利润制。所以,若要台铁营运有效率,民营化当然较佳,若是公司化,也还是“公营事业”,不太可能采用利润制。

米塞斯在书中并未很明确的告诉我们“官僚制”、“官僚”为何成为骂名、被负面看待。但在日常生活中,我们却可以感受得到。即使在自由民主社会里,官僚或政府官员虽口头上称“公仆”—人民的仆人,实际上是在“管”人民,因其有“权力”,除非道德高尚的人士,否则难免落入“权力使人腐化,绝对的权力绝对的腐化”漩涡中,而贿赂、贪腐、官商勾结、黑白挂勾、合法掠夺等等现象会层出不穷,而“特权”、“特许”的“寻租行为”(rent seeking)也是家常使饭。即使没有这些弊端,由“铁饭碗”、“金饭碗”这种对公务人员的职务称呼,就知道保守、不思进取是必然的,而社会就不太可能向前进了。我们也都感受到,努力“考进”公务机关是一般人的愿望,当官、尤其是有权有势的高官,更是光耀门楣的大事,“学而优则仕”不是世间人的向往吗?所以,让政府小而有能,不可以让政府管制、干预经济社会事务才是正办吗?其实,不管是什么社会,一般人都很想入官场,捧公家饭碗,但却都表示鄙视官僚,这是不是酸葡萄的心理,是一种“嫉妒心”的显现?

说到底,实施资本主义、市场经济、让市场机能或价格机能充分发挥,而政府充其量只从事国防、治安及建立“法制的社会秩序”任务,是最能福国利民的社会。政府的“有形之手”不应牵制或阻碍“市场机能”的运作,只能为其去碍,使其运作顺畅无阻。也就是说,政府与市场之间关系,是政府对于市场的运作,只可维护或给予便利,不得有所干扰。换个角度说,对人类最好的制度是资本主义市场经济的企业利润制,绝非社会主义的中央计划、中央集权、政府高度管制的官僚体制。

米塞斯在1944年出版这本书,很明显是眼见欧洲已被社会主义攻陷,而美国1930年代实施“新政”以后,政府干预市场的事件愈来愈多,而且是在民意认可下为之,但还未到积习难改的严重地步,还有得救,于是赶紧提笔引用将法、德、俄等经典官僚主义国家的经验,凸显出社会主义实施的严重后果,委婉劝说美国人民不要继续给政府愈来愈多干预市场的权力,要相信“消费者主权”的资本主义,不要相信“政府全能”的社会主义,赶紧回归1776年美国创国的传统—自由经济资本主义。如今眼见美国在七十七年之后还是被社会主义全面渗透,这不只对美国、对全人类都是坏事。这似乎也显示米塞斯的苦心落空,或许也表示这本书不够畅销。

毕竟人世间充斥抹黑、污蔑资本主义的言论和专家,阅读米塞斯这本书或能豁然明白真伪。在此人间将被社会主义淹没、人类处于危急存亡之秋,但还可救药之际,期望世间人,特别希望年轻世代好好读它,或许就能买回被卖掉的未来!共勉之!

(作者是中华经济研究院特约研究员)

大纪元首发

责任编辑:朱颖

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