中国的君主制从采集、渔猎文明开始，贯穿农业文明始终，是中国社会发展史的重要阶段。在此期间，君主制从酋长联盟开始，经由以氏族为主体的酋长邦国组成联盟，推出共主，逐渐根据经济的发展形成封建共主制，之后发展为以郡县制为主体的大一统国家格局，其中加杂着王道政治与王术政治的角逐。在西方强势文明的侵袭之下，为挽危局而进行了君主立宪的尝试，最终被民主体制所替代。本文旨在通过对中国君主制发展轨迹的探寻，阐述中国君主制政体的管理特色及演变历程。
一、传说时代的国家管理模式
中华文明从传说时代开始。在漫长的历史时期，传说中的人神共处时代，神州大地先后出现了天皇、地皇和人皇三位神祗，天皇将民众分为部落，由部落推选或指定的酋长管理。地皇固定了日月出现的时间，规定历法。人皇把中国分为九州，分封自己的九个弟弟各管一州。之后又有“有巢”、“燧人”、“伏羲”、“女娲”、“神农”五氏，分别教人筑屋、取火、渔猎，设官员、定婚嫁，教人治病、种植、畜牧。炼五彩石补天，杀神龟取其四足重新支起大地，还用芦草烧灰吸干泄漏到地上的天水，形成平坦而肥沃的华北平原。三皇五氏在漫长而久远的年代里，为中华文明奠基。同时确立了分封而制的治国理念。
大洪水过后，黄帝部落由中亚向黄河流域迁徒，并与炎帝决战于阪泉之野。炎帝败而与黄帝结成同盟，共同与蚩尤会战于涿鹿。蚩尤败而九州定，天下共推黄帝为共主。信史中第一个酋长联邦制国家形成，同时代表着中华文明中君主制政体的正式形成。
在酋长联邦制政体中，联邦中的各个部落是原有的，依三皇五氏的创制而形成，是神传给人的原始的社会管理模式。各部落依照血缘关系，由不同的氏族联盟而成，部落的首领由推选或前任指定而成，德高而望众。当时的黄帝也是有熊氏部落的首领，中原各部落尊黄帝为天下共主，号称天子，亦因其德高望众之故。
由黄帝主导的酋长联邦国，是中国王道政治的开始。给中国后来的天子开启了“武功文治，与民休息”的开明君主政治之路。他建都邑，立百官，制典章，举贤能，封禅祭天，大治天下。还命臣民建屋室、种五谷、作衣裳、造舟车。在黄帝时代，文字、医学、算数、历法、乐器、陶器、蚕桑等各种发明相继出现。后世认为中华文明奠基于黄帝时代。在黄帝治下，国家安定、富足，人们谦让和睦，风调雨顺，虎豹亦不伤人，造就了“道行天下，人间天堂”的盛世典范。
黄帝之后，颛顼教民养殖，推算四时、制定礼义。帝喾行仁德而不失威严，温和而且守信，修养自身，道德高尚，天下无不归顺。帝尧仁德如天，智能如神。富有却不骄傲，尊贵却不放纵。晚年禅位于舜。帝舜观天象，祭上帝，巡四方，校正四时节气、统一音律和长度、容量、重量的标准、修礼仪，明刑罚。晚年禅位于禹。
在酋长联邦制政体中，君王是德高望众者，起先由各部落共同推选而成，对国家的治理主要依靠道德教化。继位的后世之君亦因其高尚的德行而被各个部族认可。酋长联邦制是一种松散的政治联盟，依靠柔性的王道政治统一于同一天子。君王普遍道德高尚，受到各邦的认同和推崇，从而逐渐确立了君王权威。君王由有德而有威，有威而有权，铺垫着后世君主帝制的道路。
禹之后，各部落不认传贤，认传子。开始了中华君主制中家天下的历程。
二、三代时期中国封建制的特点
大禹王传贤于益，各部落并不认同。益便让位于禹之子启，自己到箕山之南去躲避。夏、商时代，中国的君主政体基本还是以酋长联邦制为主。各部落演变成为了诸候，分布于天子都邑的四方。夏时，规定对地方的管理是以部族首领为诸侯，称为“伯”或“牧”。诸侯必须服从夏王的政令，对王朝承担贡纳、朝见、服役和随从征伐的义务。诸侯之下，有大夫，即各大家族的族长。所以，古人说，夏王有天下，诸侯有国，大夫有家。
夏时出现诸候，但尚未同现大规模的分封制，仍属酋长联邦制政体。但较之五帝时代，君权已有了大大的加强。贡赋制度的实施打破了以住联邦制中天子与其他酋长的“平等”地位。天子国都周围五百里以内向天子交纳谷税，各地诸候也以此效仿，但纳税的土地远无天子之大。此时，开始出现天子分封卿大夫采邑的制度，各诸候亦有此效仿，分封建制开始显现。
商是夏的诸候国，是帝喾之子契的后裔。夏末随着商的不断强大，加之夏代势微，商汤以有道伐无道，灭夏而自立。商袭夏制，修德政则国强，施昏政则国弱。混乱、迁都、复兴、衰亡，六百年由汤至纣。周三世修德，“三分天下有其二，以服事殷。周之德，其可谓至德也已矣。”（论语泰伯）纣王无道，周武王以有道伐独夫，天下归周。
武王灭商之后，大行分封建制。史上所说的分封制，主要是指周王朝。周初总计分封了七十一个诸侯国，其中兄弟之国十五个，同姓之国四十个。以此作为周王室的屏藩，加强对各地的统治。诸侯再在自己的封地里分封卿大夫，卿大夫又在自己的封地里分封士，这样自上而下形成了以封建制度治理国家的体系。西周封建邦国打破了以往的部族形式，分封到各地建立的王国，不再以部族集团的首领为统治者，而主要以周王室的同姓亲族为分封对象，重新建立一套体制。同时确立了嫡长子世袭制，明确了各级行政权力的继承问题。
周代以礼乐治国，制定了繁杂的周礼。周礼是表示等级制度的典章制度和礼仪规定，名目繁多。以此维护等级制度、防止“僭越”行为。如周礼规定了贵族饮宴列鼎的数量和鼎内的肉食种类：王九鼎、诸侯七鼎、卿大夫五鼎、士三鼎。乐舞数量也有差异。周公在“分邦建国”的基础上“制礼作乐”，系统地建立了一整套有关“礼”“乐”的完善制度。主要有“畿服”制、“爵谥”制、“法”制、“嫡长子继承”制和“乐”制等。周公旦还制定子一系列严格的君臣、父子、兄弟、亲疏、尊卑、贵贱的礼仪制度，以调整中央和地方、王侯与臣民的关系。礼乐制度自周公制定后，任何人都不能修改。周王有权惩罚违礼的贵族。
“礼”强调的是“别”，所要解决的中心问题是尊卑贵贱的区分，即所谓“尊尊”；“乐”的作用则是“和”，即所谓“亲亲”。以“乐”来和同共融“礼”的等级秩序，两者相辅相成，又通过“天子八佾，诸公六，诸侯四”的区别，确定了君权至上，无人能与之相抗衡的等级秩序思想。较之夏商两代，从制度上确定了周天子的宗主地位。
三皇五帝以“德政”治天下，以个人的品行“威”天下。至三代，君王不足以用德行服人，改而制“礼”，用等级和威权来约束人，虽不失王道治国的正路，却也不见了三皇五帝带功治国的智慧。不久天子势微，诸候争强。而周王却能以诸候制衡之力，苟存于列强之间，安享着“周道虽衰，天命未改”的自信。
三、始皇拒分封，郡县制的起始
秦统一六国，最终去除了周天子的宗主地位。统一之后秦王赢政自以为德高三皇，功过五帝，乃合三皇五帝之名，自称皇帝，并不知道他所拥有的土地甚至不如周公分封诸候时广大。
秦始皇在统一六国之后，就地方政区机构设置问题进行了两次宫廷大辩论。“分封”与“郡县”之争，正是围绕上述内容而展开的。丞相王绾、齐人淳于越等人主张恢复三代分封,而廷尉李斯则力排众议，认为，“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”（《史记秦始皇本纪》）
秦始皇认为，“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宇庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉!”（《史记秦始皇本纪》）故而最后采纳了李斯的建议，废除分封建制，在全国范围内实行郡县制，并规定了一整套严格的皇帝诏令制度，规划并置建起了一整套从中央到地方的比较严密的行政管理机构。
1、在中央正式确立并完善了以“三公”、“九卿”机构为主的国家中枢及行政管理机构，使之分掌决策和行政诸权。
“三公”各府是秦代国家的中央中枢决策机构。“三公”府即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府，是秦代中央最高的中枢决策机构，其职能为：“掌丞天子，助理万机。”(《汉书百官公卿表》)
太尉府，为秦代中央最高军事机构。秦之尉府机构亦置设于战国时期，当时仅为大良造府辖下的一个军事分支机构。后大良造府被废置，尉府遂升为高等军事机构，秦统一后成为定制。
御史大夫府，为秦代中央最高监察机构，称为御史大夫府，其职能为掌纠察百官，兼为皇帝的秘书机构。
秦代中央“三公”各府机构的设置，体现着君主帝制时期的分权思想。丞相府统领百僚，协助皇帝处理日常政务，但无统兵之权；太尉府统兵，但无调兵权，调兵权力在皇帝手中；御史大夫府虽无太大的实权，但其掌管监察百官，御史大夫“掌副丞相”，参与机要，对其他两府机构尤是丞相府有明显的监督掣肘作用。“三公”分权，使君主能够实际掌握和控制整个国家，不至于大权旁落于他人之手。在君主制政体下，君主真正拥有掌控国家的权力，如同民主制政体下公民真正拥有掌控国家的权力一样，是非常必要的。
“九卿”即奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府，是秦代中央的行政执行管理机构，分管着秦代中央政府各主要行政部门的事务性工作。如，宗教礼仪、宫廷警卫、司法、外交、皇室宗族事务、中央财政等。
除上述“九卿”诸机构外，秦代中央还设有其他一些行政机构。如有客卿，为秦中央接纳、安置外来“贤士”之机构。中尉，是秦代京师治安管理机构。将作少府，为秦代管理监造宫室工程的事务机构。典属国，为秦代少数民族事务管理机构。主爵中尉，为秦代列侯封爵事务管理机构。太子、太傅及少傅府，为秦代皇子教育管理机构。其他的还有詹事、将行、侍中、中常侍等等。秦代除以“三公”机构中的太尉府“掌武事”，总领军队外，在其辖下还有其他一些军事机构组织，如大将军府、上将军府、裨将军府、护军都尉府等。
2、在地方正式建立了郡、县两级地方行政管理机构。
秦始皇把秦朝版图从东至辽东，南至南海，北至九原(包括西部秦国故地)的广大疆域分为36郡。以后，又随着边境的开发和郡治的调整，增至46郡。
秦代郡级机构内有三主吏：监御史、郡守和郡尉，仿中央机构模式，三权分立。郡守治民，郡尉典兵，郡监御史掌监督。郡下辖县，县下设乡，乡下设亭。由此形成了完备的中央集权体系，摧毁了传统的采邑分封制。
自秦以降，历代君王延袭秦制，间或郡县与封建并行，成为后世中国的主要政治体制。
秦始皇彻底否定了自传说时代以来，天下共主，分封治国的格局，进行了一次由王道政治转而王术政治的大胆尝试，他一改过去德治国家的说教，以严刑苛法治国，梦想万世而为君，却三世亡国，帝祚十五年而已。(待续)
（本文转载自未来中国大学校刊《大学视野》)
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