政治改革与制度创新 (11)

—中国大陆的宪政民主道路
张祖桦
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第三章 宪政民主的基本原则

鉴于依据联合国宪章揭示之原则,人类一家,对于人人天赋尊严及平等而且不可割让权利之确认,实系世界自由、正义与和平之基础。

——联合国人权公约

在经历了一个世纪的风雨洗礼之后的中国,宪政民主思潮正伴随着市场经济和公民社会的成长而悄然兴起,日益引起人们的普遍关注。“宪政是一切现代国家的根本大法,实施宪政是所有现代国家的必由之路”,三联书店出版的《宪政译丛》序言中的这段话,正在成为愈来愈多的人们的共识。一个国家制订和颁布了宪法,并不等于就施行了宪政。宪法与宪政既有联系也有区别。首先,宪政以宪法为基础,但不能因此认为有了宪法就必然有宪政;其次,宪政的前提是宪法的正当性,其来源是人民主权和人权保障;其三,宪政是宪法的灵魂,有宪法而无宪政,宪法就会失去应当具有的价值和意义;其四,各国的宪政和宪法都要受到本国的政治、经济、文化传统和社会状况的影响,同时也具有某些共同的特征。至于宪政民主,内涵更为丰富,因为它是一整套政治哲学、政治理念、政治文化和制度安排的集成。宪政民主有自己的一整套原则,搞清宪政民主的基本原则,对于培育和建设宪政民主,是十分重要的。宪政民主的原则有很多条,其中最基本的是以下几条:

一、人权原则

如果一定要用一句话来概括宪政民主的要义,我认为可以这样表达:宪政民主是以人权和人的自由为本位的一种制度安排。孙中山先生说得好:“宪法者,国家之构成法,亦即人民之保障书也”。无数历史文献和历史事实足以证明:宪政民主是在争取和维护人权和人的自由的斗争中一步一步地生长起来的。1689年英国国会通过的《权利法案》即开宗明义地写道:“国会两院依法集会于西敏来宫,为确保英国人民传统之权利与自由而制定本法律。”1776年美国《独立宣言》中更进一步宣示:“我们认为这些真理是不言而喻的:人人生而平等,他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”1789年法国《人权宣言》明确表示:“组成国民议会的法国人民的代表们,认为不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因”,“任何政治结合的目的都在于保存人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”也许有人会提出,上述文献都是资产阶级革命早期的产物,现在已时过境迁,不足为训。

实际上,争取和维护人权成为世界文明的主流,恰恰是二十世纪中叶、第二次世界大战结束以来的事情。1946年12月6日联合国大会通过的《国家权利义务宣言》规定:“各国对其管辖下之所有人民,有不分种族、性别、语言或宗教,尊重其基本自由之义务。”1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》中明白昭示:“一个人人享有议论自由和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临,已被宣布为普通人民的最高愿望。”“人人有权享有生命、自由和人身安全。”1977年联合国大会通过的《关于人权新概念的决议案》再次申明:“认识到联合国和所有会员均有责任进行国际合作,以谋求解决属于经济、社会、文化或人道主义性质的国际问题,以及增进和鼓励不分种族、性别、语言或宗教,尊重人权和全体人类的基本自由。”通过上列引文,可以清楚地看到,尊重和捍卫人权和人的自由,是全人类共同的最高价值,也是宪政民主最基本最核心的内涵。

正如阿尔伯特.J.罗森塔尔所指出的:“个人权利从任何宪法价值的角度上看都是特别重要的,同时也为本书所强调的,是保护那些被认为是文明社会所必备的人权。这些权利包括:自治;表达及信仰自由;民事、特别是刑事案件审判中的公平程式。”([美]路易士.亨金 阿尔伯特.J.罗森塔尔编《宪政与权利》,三联书店1996年版P528)根据宪政民主理论,公共权力来源于公民们为了维护和增进自身的权利所订立的社会契约。因此,公共权力(在现代社会,主要表现为国家和政府的权力)的基本职能也可以说是唯一的职能,就是通过提供公共服务和公共物品来维护和增进公民的权利。尊重人的主体性和个体性,以人的权利为出发点和归宿,是近现代宪法的真谛。

人类自进入二十世纪以来,人权的观念和理论取得了很大的发展,人权的内容也更加广泛,既包括生命权、自由权(特别包括思想自由、言论自由、宗教自由、结社自由、人身自由和迁徒自由),也包括民主权利、涉及法治和司法行政的权利以及社会、经济、文化权利。我想特别强调财产权(又称“产权”)的重要性。因为财产权是现代市场经济和公民社会的基础,也是人的自由和公共秩序的基础;因而完全可以说,财产权是构筑现代文明大厦的基石。“财产是自由的基本要素,从而对于作为道德存在的人的自我表现也是必不可少的。从这个意义上说,它是一种不可剥夺的‘自然’权利,从洛克到诺齐克的政治哲学都将其奉为神圣”。(同上引书P154)如果剥夺了人的财产权,人的自由实际上就失去了依托,就不得不依附于他人或某种权力关系;如果剥夺了人通过劳动和创造所积累起来的财产,那么人的劳动积极性和创造力也将不复存在。

因此,“保护产权的重要性是不言而喻的。产权界定得越清楚,市场上每一行为主体的责、权、利越明确,越能在制度框架内得到法律的保护,人们对经济中各种行为主体的行为方式预期越稳定,市场运行越有秩序,坑蒙拐骗、不负责任的事情越少,交易成本越低,经济效率越高”。所以,保护产权应该是政府的首要职能。(参见樊纲的文章“作为公共机构的政府职能”,载《市场逻辑与国家观念》,三联书店1995年版P10—20)剥夺或侵犯财产权就是剥夺或侵犯人的自由 ,是最不道德、最违反人性、最有损于社会利益的公害。

宪政民主的基本要义就是保障人权和人的自由,以人的权利为出发点和归宿,以人为目的。因此,它是与任何形式的专制主义、威权主义、法西斯主义格格不入的。它不能容忍以任何形式出现的无视和践踏人权、剥夺人的财产和自由的行为。是否以人权和人的自由为本位,是区分真假宪政民主的试金石。

二、民主原则

民主最基本的要义就是人民主权与民选政府。在民主政体下,人民是政治权力合法性的唯一来源。而宪政的一项基本职能就是确保人民主权得以落实。最早提出近代主权观念的是法国著名思想家博丹,他在《国家论》中提出“主权是公民和臣民之上的最高权力,是不受法律限制的”,认为这种权力是国家必备的要素,具有永恒性、无限性与不可转让性的特征。他竭力主张并维护中央集权的绝对君主制,所以他的基本论点是“主权在君”。博丹的主权理论受到其后的荷兰人格老秀斯与英国人霍布斯的继承和发展。

英国著名启蒙思想家洛克坚决反对君主专制政体,他说:“有些人认为君主专制政体是世界上唯一的政体,其实是和公民社会不相调和的,因而它完全不可能是公民政府的一种形式。”(洛克:《政府论》下篇,商务印书馆1964年版P55)洛克指出,国家的权力是人们“明确的或默许的委托,即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。”(同上书P105)国家掌握这种权力,只能用于颁布公正的法律,裁决和惩处罪犯,除了保卫社会成员的生命、自由和财产的安全外,不应再有其他的目的。只有由人民委托、认可的政府才是合法政府。此政府的权力必须按人民的意志行使,保卫社会成员的生命和财产的安全。如果政府滥用权力,侵害人民的权利,人民便可收回政府权力,重新建立代表他们意志的新政府。洛克契约论中所表达的彻底民主主义思想,对其后的启蒙思想家、特别是英伦海峡彼岸的法国启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰、卢梭产生了很大影响。

正是在洛克契约论的基础上,卢梭进一步提出了“人民主权”亦即“主权在民”的学说,鲜明地与“主权在君”的观点相对立。他提出国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物,所以国家的最高权力应该属于人民,而不属于君主。因此,不管是国王还是政府的权力,都是由人民授予的,如果不按照人民的授权办事,则人民有权将其推翻。卢梭指出,主权在民要求立法权必须属于人民。法律是国家意志的体现,“是公意的行为”,所以,主权主要是通过立法权来实现的。“政治生命的原则就在于主权的权威。立法权是国家的心脏”,立法权是主权的核心,而行政权是法律的执行者,它是从属于立法权的。

(卢梭:《社会契约论》,商务印书馆1980年版P117)他特别强调:“立法权是属于人民的,而且只能属于人民。”(同上书P75)人民不仅有权创制法律,而且永远有权改变法律。他还论证了人民主权是不可转让的和不可分割的。卢梭说,政府和主权往往被人所混淆,“其实政府只不过是主权者的执行人。”(同上书P76)“行政权力的受任者绝不是人民的主人,而只是人民的官吏,只要人民愿意就可以撤换他们。对于这些官吏来说,绝不是什么订约的问题,而只是服从的问题;而且在承担国家所赋予他们的职务时,他们只不过是在履行自己的公民义务,而并没有以任何方式来争论条件的权利。”(同上书P132)卢梭在此实际上是说,人民是国家的主人,政府官员是人民的仆人。在民主制下,每个公民都可以被推选担任行政官吏,那些担任行政职位的官吏不是一种“便宜”,而是一种“沉重的负担”,是每个公民应履行的一种义务。但是不可能人人都担任行政长官,卢梭因此主张以普选方式来产生行政长官。

卢梭提出的理论在美国《独立宣言》和法国《人权宣言》中均得鲜明的体现。《独立宣言》中写道:“人人生而平等,他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利”,“为了保障这种权利,所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力,则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的,那么,人民就有权利,来改变它或废除它,以建立新的政府。”《人权宣言》则明确地宣布:“整个主权的本原主要寄托于国民。任何国体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力”。这种思想的影响至为深远,当代大多数国家的宪法都规定:“主权来自人民”,“权力由国民代表行使”。如葡萄牙共和国宪法规定:“统一而不可分的主权属于人民,人民依照宪法规定行使主权。”希腊共和国宪法规定:“人民主权为政府的基础。”“一切权力来自人民和民族,并依照宪法的规定行使。”土耳其共和国宪法规定:“主权无条件属于全体国民。土耳其国民依照宪法规定的原则,通过所授权机关行使主权。”中国现行宪法也规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”

近代以来,随着民主理论与民主实践的不断发展,民主原则的内涵也在不断充实。概括地讲,我认为下列诸点值得重视:(1)民主不仅是多数人的统治,还必须保护少数人的权利;(2)民主应与自由相结合,民主政体应该以保护个人自由为首要任务;(3)民主政体应该保障和扩大公民的民主、自由、平等权利;(4)为了防止多数人的暴政或少数人的暴政,应当实现政治多元化和建立多元的社会;(5)代议制民主是现代民主政体的主要形式;(6)为了捍卫民主,必须废除人治,实行法治;(7)为了保障人权与人的自由,必须把民主与宪政结合起来,实行宪政民主。 (待续)(http://www.dajiyuan.com)

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