政治改革与制度创新 (40)

—中国大陆的宪政民主道路
张祖桦
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进行人大制度改革,实现人大议会化。现行宪法规定“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。而事实上,在一党体制下,人大只是从属于执政党的一个决议政事的机构。各级人大领导人全部是由各级党委提出的;各级人大代表是从各级党委选定的范围中产生的;各级人大会议的议程是由党的各级组织决定的;连人大的日常事务也是由人大中的党组决定的。同时,由于各级人大的代表人数过多,非专职化,非专业化,素质参差不齐,参政议政能力不强,工作质量不高,消耗费用过大等等,都使得改革人大制度的必要性日益增强。改革的方向是议会化,也就是按照独立的立法机关和代议机构的目标逐步改造人大。可以肯定,这是人大今后改革的大趋势。改革的内容包括:减少人大代表的名额,全国人大代表以500人左右为宜,地方人大代表逐级递减;人大代表专职化和专业化;改变人大代表的结构,增加法律专家、政治专家、财经专家、教育专家和其他各类专家的比例;撤销人大常委会,增加专门委员会;修改《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,各级人大代表一律由选民按选区划分直接选举产生;侯选人一律由各个政党依照法律规定的程式提出或由选民代表联名(符合法定人数)提出;候选人实行公开竞选,一律实行差额选举;加强人大对“一府两院”(政府、法院、检察院)的监督和制约等。

进行司法改革。奉行依法治国的原则,逐步减弱直至取消党对司法权的直接干预和控制。法官、检察官、公安和司法机构的官员实行职业化、专业化、政治中立,严格依照法律程式办事。通过立法禁止政党、政治组织和社会利益集团对司法系统的干预。司法系统内部应建立与完善监督制约机制,健全规章制度,严肃纪律,严格人事制度,确保司法公正。

开放言禁,加强舆论监督。现行宪法第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、****、****的自由”。但是,由于缺乏具体的法律保障和执政党对媒体的垄断与严密控制,致使公民的言论自由和新闻、出版自由受到诸多限制。而舆论监督的薄弱与无法可依,正是社会上各种腐败现象得以横行无忌的重要原因。全国人大应抓紧制订《言论自由保护法》、《新闻法》、《出版法》等有关法律。取消各种形式的言禁、报禁,允许公民独立创办报纸、刊物、出版社、通讯社、电台、电视台及其它传媒形式,以宪法和法律保障公民的言论自由和批评监督的权利,废除对报刊、图书和其他传媒的意识形态审查制度。

适时开放党禁,保障公民的结社自由。我国现行宪法与联合国人权公约都规定:公民有结社自由。全国人大应抓紧研究制定《结社法》、《政党法》,以使公民的结社自由和政治权利真正得到实现,并将社团和政党的活动纳入法治的轨道。政党的组织活动经费应该自筹;法律应当禁止政党动用财税收入作为组织活动经费,同时应对企业、社团和个人的政治捐款作出明确限制;政党竞争应该作到公开、公正、公平、合法与文明。

信守联合国人权公约,切实履行作为联合国创始国和安理会常任理事国(之一)的职责。中国政府在正式签署联合国人权公约之后,应恪守公约的条文,制定切实有效的措施加以贯彻。全国人大应尽早批准中国加入联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》,并依据联合国人权公约的有关规定,修改与公约相违背的现行法律法规。

经过充分准备,在适当时机,依照法定程式,修改宪法。将上述改革的原则或成果写进宪法,加以确认,形成法律制度,使改革原则与成果制度化、具有不可违逆的权威性。

鉴于这一阶段的改革内容很多、任务繁重、工作量很大,同时为避免四面出击、加大改革的阻力,改革的领导者应根据实际情况,精心制订改革方案,再细划出若干个实施阶段,分步骤地进行改革。

政治体制改革阶段的特点是:自上而下与自下而上的互动;体制内改革力量与体制外改革力量的互动;上下并进,带动中间。重点是从行宪(兑现宪法中关于人权和公民权的规定)到修宪(注入宪政民主原则和体制架构),建立初步的宪政民主体制。核心是主动地和平地渐进地进行体制改造,实现国家政治生活的民主化和现代化。基本方式为先易后难,先简后繁,由点及面,和平渐进。先从社会上已有一定共识、阻力相对较小、比较容易收到成效的方面改起;而把涉及的利益关系较为复杂、难度较大的内容放在后面进行。切忌操之过急,力避激化矛盾,在推进过程中适时地做一些妥协是非常必要的。

政治改革的主要推进力量和依靠力量是执政党内的改革力量和知识阶层、企业家、中产阶级、市民和农民中的先进分子以及其他民间民主力量。

二、初步宪政民主阶段

经过政治体制改革阶段,建立起初步的宪政民主体制,即进入初步宪政民主阶段。这一阶段的政治体制虽已具有宪政民主的特征,如代议制、普选制、司法独立、政府权力受到限制等;但是在初期,政党、国家、军队体制上尚未完成根本的转换,宪法和法制体系中仍会存留旧体制的一些弊端,人们的思维方式、价值观念和行为方式上还存在不少与宪政民主相抵触的东西。为了承前启后,实现合法性的衔接和体现法律的连贯性原则,培育成熟的公民社会,需要有一个初步宪政民主阶段。

初步宪政民主阶段的首要任务是和平地跨越一党体制,巩固和完善宪政民主体制。
为了完成这一任务,最重要的工作是由民主选举产生的议会成立制宪委员会,召开制宪会议,重新制订宪法。

新宪法的制订应把握以下要点:

1.摈弃与文明主流不相吻合、落后于时代的政治理念、政治原则,体现出面对新世纪发展需要、关照世界变化趋势与中华民族文化特性、综合平衡社会各阶层利益的政治思维、政治哲学。

2.彻底理清党政关系。宪法是政府权力分配的法律档,它反映的是一国政治体制下政府与公民的关系。而不能用来反映党与公民的关系,也不能用来规定党与国家的关系。它必须用来保障基本人权和自由,确立宪政与民主、法治、自由、人权的原则。

3.建立具有制约政治权力的政府制度体系。重新建立与安排中央政府的立法机构、行政机构、司法机构,确立有限政府的原则,政府机构应该奉行法治、精干、高效、廉洁、公正的原则。

4.充分保障公民权利与自由。在公民权利自由方面,以宪法直接保障基本权利和自由及建立完整的程式上的救济制度为主。不再允许政府将宪法上的基本权利和自由变成政府许可制下的自由。私有财产权、人身自由、言论自由、结社自由等都属于公民的基本权利和自由范畴,它们在本质上属于公民自己的“私域”,政府不得随意干预。上述不得随意侵犯的公民权利和自由构成了政府行为的界限。

5.构筑新型的中央与地方关系。可以考虑先行安排带有一定联邦制特征(如增加直辖市的数量、全面提升直辖市的地位;扩大中心城市的功能和许可权;确认港、澳特别行政区的治理架构)的宪法制度上的地方分权体制,实行全面地方自治;然后逐步向联邦制的复合共和国过渡。

6.确立宪法的最高权威,并以宪法法院和违宪审查制度保障宪法真正实施。宪法修改须经过严格的法定程式。

新宪法即奉行宪政民主原则的宪法制订出来并获得通过、正式颁布以后,关键在于施行。历史事实告诉我们:仅有一部好的宪法还是远远不够的。更为重要的是使宪政民主的精神和原则深入人心,转化为公民和政府、政党、社会团体共同信奉与自觉遵从的神圣原则。因此,初步宪政民主阶段的根本任务是从社会心理和行为规范方面逐渐培养公民、政府、政党、社会团体信奉法治和宪政民主原则,并在此基础上逐步建立新型的良性互动的政治秩序。

遵照新宪法的规定,实行军队职业化、非政治化、国家化。参照实行宪政民主政体的国家(如美、英、法、俄)的军队管理体制,将军队建成国防军。通过逐步改革,直至以立法形式撤销军队中的党务机构;在过渡时期可以保留政治部和政工机构,但只负责军队中的政治思想工作,不再主管干部工作,且不得带有党派色彩和意识形态色彩;待条件成熟后,代之以纯粹的思想工作系统和法纪规范、道德伦理教育体系。军队应效忠国家,效忠宪法,接受国家元首的领导,将国防部实体化,实行文官管理体制。加强军队的职业化和装备现代化,精兵减员,大力提高军队的文化素质与科技素质。适当提高军人福利待遇和社会地位,增强军人的荣誉感和凝聚力。军队在政治上严守中立,严格遵守法律,不得介入党派之争。军队向议会负责,每年向议会汇报工作,采取重大军事行动须经议会审议通过。

在初步宪政民主阶段,还要大力加强法治建设。一方面要清理现有的法律法规,修改其中违反新宪法及不合时宜的内容,增订为建立新的政治、经济、社会秩序所需要的内容;另一方面,须顺应时代发展的需要,制订新的教育、科技、文化、卫生、国防、人口、生态与环境保护等方面的法律法规,建立完整的现代法律体系。同时还要下大气力,完善司法体系,大幅度地提高司法队伍的整体素质、执法水平和护法力度,有效克制贪赃枉法、司法腐败和地方保护行为,真正做到司法公正、有法可依、有法必依、执法严明、违法必究。

总之,初步宪政民主阶段是从威权主义的政治体系向成熟的宪政民主体制过渡的阶段,也是新的宪政民主体制不断建设完善的历史过程。一旦其所承担的历史任务宣告完成,我国社会真正进入一个自由、民主、共和、法治的时期,即为高度宪政民主阶段。

三、高度宪政民主阶段

建立宪政民主体制的第三个阶段是高度宪政民主阶段。只有达到这一阶段,我国人民才能真正享有充分的自由民主,社会才会持续繁荣、安定而有序,政府权力才会被有效地限定在增进公共福利的边界之内,公民权利才会得到全面而坚实的保障。

参考当今世界上实行宪政民主体制的发达国家的情况,中国进入高度宪政民主阶段,社会与国家政体将具有如下特征:

1.国民普遍具有自觉的宪政民主意识,熟知宪法的基本精神和主要原则,懂得用宪法条文来维护自己的基本权利与自由。
2.宪法真正体现自由、人权、民主、共和的原则,真正享有最高权威,受到普遍认可与尊重,宪法的施行得到坚强的制度保障。
3.在整个国家体制中形成了相当完整的与宪法原则相吻合的法律体系,整个社会自觉地奉行法治。
4.权力制衡。立法、行政、司法三权分立,相互制约,三者的权力保持平衡。
5.有限政府。政府权力被严格限定在宪法与法制的框架之内,不允许有任何超越宪法和法律的绝对权力的存在,政府、官员带头守法、执法。违反宪法和法律的行为能够得到及时地审查与纠正。
6.完备的司法体系与司法公正。司法不受党派纷争与利益集团的干扰,一切行为以法律为准。
7.人权和自由得到充分发展。公民的人身权利、人格权利、经济权利、社会权利、文化权利、政治权利和自由得到充分的尊重和保障,并享有很高的自由度。国际人权也得到肯定和确认。
8.民主原则延伸到各个领域。不仅在政治制度、政治生活方面实行民主,而且在社会生活、经济生活、社团组织、公司决策等方面贯彻民主原则。
9.国家结构从单一制转换为联邦制。大陆与台湾在此基础上经过谈判和民主的方式和平统一。西藏、新疆、内蒙以及香港、澳门可以享有成员邦的自主、自治权。各地方单元实行自治,少数民族聚居的地区实行高度自治,保护各民族的文化传统、习俗和文化的多样性,各民族和睦相处。

如果说经济改革会改变社会的利益格局的话,那么政治改革更是牵涉方方面面的切身利益。因此,政治改革更为复杂、更加困难。它要求人们在操作的过程中不能理想化,不能存有乌托邦式的幻想,不能用感情代替理智,不能凭想当然处理问题,更不能大而化之、固执已见和随心所欲。中国人近代以来付出的代价和学费实在是够多够惨重的了,应该变得聪明(这里指的是“大聪明”)和理智起来。不然的话,别人谁也帮不了你。所以,我们在推进中国的政治改革的时候,应该认真总结和吸取前人的经验教训,特别审慎、特别精细、特别负责任;应该实行孔子提出的“四毋”精神:毋意(不主观随意)、毋必(不绝对化)、毋固(不固执已见)、毋我(不唯我独是);应该广泛吸纳各种有益的意见,尽可能地团结可能团结的力量,努力开发各种政治资源,制定和采取正确的战略策略,全力争取最后的胜利。(待续)(http://www.dajiyuan.com)

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  • 政治改革的基本任务是:结束一党专政,实行宪政民主,保障人权自由,促进经济发展。中国政治改革的基本思路有两条:一条是在维护与强化一党专政的前提下进行修修补补;一条是尽可能寻求以和平的方式结束一党专政,建立宪政民主政体。
  • 我国20多年来之所以发生了巨大的积极变化,其根本原因就是进行了经济改革和对外开放,打破了计划经济的体制障碍和僵化的意识形态禁锢,在很大程度上激发了人们长期以来被压抑的生命活力与创造性,从而推动了社会生产力的发展。
  • 在中国建立宪政民主体制的事业决不是孤立的、与世隔绝的。它与我们生活在其中的开放世界的和平民主潮流息息相关。近代以来之中国,正如梁启超先生所言,非中国之中国,也非亚洲之中国,而是世界之中国。
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  • 最要紧的是改革国民性,否则,无论是专制,是共和,是什么什么,招牌虽换,货色照

    旧,全不行的。—— 鲁 迅

  • 必须指出的是,培育公民社会,并不是要发展出与国家作对的社会势力,而是要培育良性、健康、自治的社会因素。这种良性的社会因素能够有效阻止政治权力的过度膨胀,有效阻止政治权力侵犯公民的个人权利,有助于整个社会的健康发展,有助于宪政民主体制的建立。
  • 应该进一步解放思想,破解发展民营经济的意识形态障碍。近年来,面对民营经济的发展态势,社会上的一些极左分子不断发表言论、文章和万言书,把民营经济归入资产阶级自由化的范畴,指责发展民营经济是“否定社会主义,主张资本主义”,批判民营经济是滋生新生资产阶级的温床,必欲置之死地而后快。这些人士的作法,表面上看是挑起姓社姓资之争,实质上是维护一党一派之特权私利,根本不值一驳。
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